La (lunga) stagione delle c.d. “stabilizzazioni” nel p.i.
PASQUALE MONEA, Enti locali e stabilizzazioni nel pubblico impiego tra aspetti pubblicistici e privatistici*.
PASQUALE MONEA (*)
Enti locali e stabilizzazioni nel pubblico
impiego tra aspetti pubblicistici e privatistici
Premesse
Si pensava che con il D.L. 101/2013 e con la successiva legge di conversione si potesse considerare chiusa la stagione delle c.d. “stabilizzazioni”, introdotte dalla Legge finanziaria 2007 per superare la fase storica precedente, sostanzialmente imperniata sul blocco delle assunzioni e sul mito della flessibilità.
Le stabilizzazioni nate per risolvere situazioni elusive e in parte irregolari, che si protraevano da lungo tempo per un uso improprio delle norme sul lavoro flessibile, hanno costituito nel tempo la risoluzione di numerose problematiche lavorative dei singoli e per risolvere la difficile capacità delle P.A. di assumere personale, anche per le difficoltà di gestire concorsi e selezioni sempre più numerose.
Le stabilizzazioni, nelle intenzioni del Legislatore, rappresentano il punto d’incontro tra le legittime aspettative del personale precario e l’esigenza da parte degli Enti di assumere personale già formato. Tuttavia, non sono mancate le obiezioni di ordine giuridico, riconducibili alla discussa trasparenza del percorso con particolare riferimento ai collaboratori coordinati e continuativi.
E’ in questo contesto che assistiamo ad una nuova virata che, da un lato, restringe il campo del lavoro flessibile nella p.a. soltanto a quelle “per comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale” e, dall’altro, reintroduce uno specifico articolo in tema di superamento del precariato con una norma complessa ed articolata che merita di essere attentamente esaminata, la quale non mancherà di creare contenzioso sia sotto il profilo amministrativo che contabile, cosa peraltro avvenuta nel regime delle precedenti stabilizzazioni.
Sul tema delle stabilizzazioni, peraltro, non sono mancate le decisioni della Corte dei Conti che hanno “stigmatizzato” per vari aspetti l’operato delle Amministrazioni, per lo più di quelle locali, probabilmente per un evidente rapporto di contiguità tra gli amministratori e gli stabilizzati tale da alimentare in termini di colpa grave il comportamento dei primi.
Ed ancora il tema del precariato è stato messo in dubbio anche dalla Corte Costituzionale che con la sentenza 187/2016, seppur riferita al mondo della scuola ha ritenuto illegittimo l’uso eccessivo dei contratti precari, questione già affrontata dalla Corte Europea con la sentenza “Mascolo” del 26/11/2014.
La Corte Costituzionale ha ribadito alcuni concetti espressi dalla Corte Europea secondo il quali spetta alle autorità nazionali adottare misure proporzionate e dissuasive per garantire l’efficacia delle norme comunitarie; alcune delle misure che possono essere adottate sono “procedure di assunzione certe, anche nel tempo, e risarcimento del danno”; tali misure sono fra loro alternative e quindi è sufficiente l’applicazione di una sola di esse [1].
Anche la giurisprudenza di legittimità [2] ha avuto modo di affermare come “nel caso di abusiva reiterazione da parte della P.A. di contratti a termine, la misura risarcitoria prevista dall’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, va interpretata in conformità al canone di effettività della tutela affermato dalla Corte di Giustizia UE, sicché, mentre va escluso – siccome incongruo – il ricorso ai criteri previsti per il licenziamento illegittimo, può farsi riferimento alla fattispecie omogenea di cui all’art. 32, comma 5, della L. n. 183 del 2010, quale danno presunto, con valenza sanzionatoria e qualificabile come ‘danno comunitario’, determinato tra un minimo ed un massimo, salva la prova del maggior pregiudizio sofferto, senza che ne derivi una posizione di favore del lavoratore privato rispetto al dipendente pubblico, atteso che, per il primo, l’indennità forfetizzata limita il danno risarcibile, per il secondo, invece, agevola l’onere probatorio del danno subito”.
In tale prospettiva di sostanziale “disvalore” per il lavoro precario s’inserisce la disposizione introdotta dal legislatore delegato dalla Legge Madia, con l’evidente scopo di superare l’instabilità lavorativa così come già tracciato dalla Corte Costituzionale.
Il superamento del precariato nella p.a.
L’art. 20 del nuovo decreto legislativo introduce una disposizione chiaramente transitoria e facoltativa (la Funzione Pubblica nella propria precedente circolare 5/2013 aveva espressamente parlato di reclutamento speciale a regime e speciale transitorio) che si caratterizza per alcune scelte innovative del legislatore, probabilmente dettate dall’esperienza degli anni precedenti.
La norma indica chiaramente quali debbano essere gli obiettivi ed i presupposti dell’attivazione del percorso di stabilizzazione: il principale obiettivo è il superamento del precariato nelle p.a. scopo che non solo è annunciato nel primo comma dell’art. 20 ma è anche rafforzato nel successivo comma cinque che vieta fino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione, ogni altro rapporto di lavoro flessibile seppur limitatamente alle professionalità interessate alle predette procedure.
Presupposto essenziale è quello secondo il quale l’assunzione originaria sia avvenuta mediante procedure concorsuali.
Sono quindi escluse le fattispecie nelle quali siano state effettuate “procedure selettive” ma anche le ipotesi nella quali le assunzioni siano state “previste da norme di legge” come ad esempio le assunzioni temporanee effettuate in ottemperanza alla legge 68/99 oppure il personale reclutato mediante le liste di collocamento (Direttiva del Ministero per le Riforme del 30 aprile 2007, n. 7).
Nel secondo comma dell’art. 20, fermi i presupposti essenziali (rispetto dei fabbisogni e copertura finanziaria) il legislatore inserisce l’ennesima disposizione “transitoria” finalizzata alla stabilizzazione dei contratti di lavoro flessibile, tema sul quale non mancheranno le interpretazioni più varie.
La stabilizzazione “automatica” dei ”tempi determinati”: comma 1 art. 20, requisiti oggettivi e soggettivi.
Come detto il primo comma individua una fattispecie in parte simile a quella a suo tempo introdotta con l’art. 1, comma 519 della legge nr. 297/2006 (legge finanziaria per l’anno 2007), con una sostanziale differenza nella parte in cui la nuova norma esclude procedure selettive “riservate” da effettuare a valle del percorso di stabilizzazione.
Nelle disposizioni introdotte con l’art. 20 il legislatore prevede una forma “automatica” di stabilizzazione con una procedura speciale di reclutamento, in deroga alla regola del concorso pubblico cogliendo a pieno la tesi per la quale le stabilizzazioni vanno comunque intese quali assunzioni “sui generis” [3].
La facoltà di attivare le procedure di stabilizzazione è al momento temporalmente limitata al solo triennio 2018-2020.
I requisiti per accedere alla procedura sono tutti quelli elencati al comma 1 del citato art. 20:
a) personale deve risultare in servizio [4], successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 (ossia dal 28 agosto 2015), con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato presso la stessa amministrazione che procede all’assunzione, anche se in virtù di contratti stipulati anteriormente a tale data;
b) il personale deve essere stato reclutato a tempo determinato con procedure concorsuali, in relazione alle medesime attività da svolgere nel ruolo da consolidare anche se espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione e ciò per favorire la mobilità tra le amministrazioni ed un più razionale assorbimento del personale precario;
c) deve aver maturato, alla data del 31 dicembre 2017, alle dipendenze dell’amministrazione che procede all’assunzione, almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni. Ai fini del possesso di tale requisito, in caso di processi di riordino, fusione, soppressione o trasformazione di enti, con conseguente transito di personale, ad esempio il riordino delle Province e degli enti di area vasta – si considera anche il periodo maturato presso l’amministrazione di provenienza (comma 13 dell’art. 20).
Sulla coincidenza dei requisiti vi è unanimità di vedute [5].
Il legislatore precisa come “ai fini del presente articolo non rileva il servizio prestato negli uffici di diretta collaborazione di cui all’articolo 14 del decreto legislativo n. 165 del 2001 o degli organi politici delle regioni, secondo i rispettivi ordinamenti, ne’ quello prestato in virtu’ di contratti di cui agli articoli 90 e 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”.
Come anche sottolineato da attento commentatore la stessa Corte dei Conti Sezione Controllo in sede consultiva ha avuto modo di chiarire il carattere stringente dei requisiti, seppur nell’ambito della precedente normativa, ed una responsabilità diretta dei dirigenti [6].
Di recente sul tema la sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale della Campania 16 ottobre 2017, n. 366 ha avuto modo di evidenziare il danno erariale per la stabilizzazione illegittima di un responsabile di servizio assunto reiteratamente mediante l’articolo 110 del dlgs 267/2000 e quella di un co.co.co. addetto all’informatica.
Stabilizzazione decisa, a suo tempo, in attuazione della legge finanziaria 296/2006 [7].
Ai fini delle assunzioni dirette sopra illustrate, poi, si prevede la priorità di accesso a favore del personale in servizio alla data di entrata in vigore del decreto di riforma, ovvero al 22 giugno 2017 (comma 12 del ridetto art. 20).
La nozione di priorità, seppur non riferibile alle tradizionali accezioni di precedenza o preferenza tipiche delle procedure concorsuali pubbliche, è da ritenersi riferita ad una situazione di accesso assimilabile alla precedenza, posta la particolare natura di tali acquisizioni di professionalità che, infatti, potrebbe determinare anche situazioni di conversione diretta del rapporto senza alcuna procedura comparativa, laddove sussistessero determinate condizioni.
Non può sfuggire nella nuova norma per il triennio 2018/2020 come il personale interessato deve avere superato una corretta prova concorsuale e non una semplice procedura selettiva.
Sul tema delle procedure selettive o di un concorso va evidenziata la tesi della Corte dei Conti Sez. Giurisdizionale della Campania che con la sentenza nr. 200/2017 ha affermato una serie di principi finalizzati a ben individuare i caratteri delle procedure selettive o concorsuali, idonee alla stabilizzazione.
Nel particolare la Corte afferma che “nonostante il carattere speciale delle disposizioni in tema di stabilizzazione, la procedura selettiva di natura concorsuale resta un presupposto fondamentale per l’assunzione a tempo indeterminato anche nel contesto di un percorso di stabilizzazione” (il caso di specie era riferito all’art. 3, comma 90 della legge 244/2007).
Per la Corte dei Conti la stabilizzazione “risulta regolarmente avvenuta se l’iniziale rapporto di lavoro precario che ne costituisce il fondamento oppure la successiva assunzione a tempo indeterminato sono avvenuti in base ad una procedura selettiva di natura concorsuale”.
Diversamente, nell’interpretazione della Corte dei Conti della Campania, “è da considerarsi illegittima l’automatica stabilizzazione di tutti i lavoratori precari di un’amministrazione pubblica ed il superamento di una qualsiasi selezione pubblica è requisito troppo generico per autorizzare una successiva stabilizzazione senza concorso (Corte Costituzionale, 13 aprile 2011, nr. 127).
La necessità di prove concorsuali era stata anche evidenziata dalla Cassazione a Sezioni Unite[8] richiamata dalla stessa Corte dei Conti.
Per le Sezioni Unite della Cassazione (che richiama anche la precedente Cass. S.U. – ordinanza -. 26 gennaio 2011 n. 1778) nei percorsi di stabilizzazione la deroga alle normali procedure di assunzione attiene al carattere di assunzione riservata e non aperta, ma tale deroga non è tale da superare la regola di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 35, comma 1, dell’accesso al pubblico impiego tramite procedure selettive: di conseguenza la stabilizzazione di personale che non abbia sostenuto “procedure selettive di tipo concorsuale”, è subordinata al superamento di tali procedure, mentre le procedure selettive sono escluse soltanto per il personale assunto obbligatoriamente o mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento.
Per la Cassazione il concetto di procedura di selezione necessariamente individua in una platea di candidati i soggetti da assumere attraverso una prova di carattere quanto meno necessariamente comparativo.
La stabilizzazione con procedure concorsuali riservate: il comma 2 dell’art. 20
Il comma 2 consente l’assunzione a tempo indeterminato mediante procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al 50% dei posti disponibili, in presenza dei requisiti che seguono:
a) deve trattarsi di personale titolare, successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124/2015 (ovvero al 24/08/2015), di un contratto di lavoro flessibile presso l’amministrazione che bandisce il concorso;
b) abbia maturato, alla data del 31/12/2017, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l’amministrazione che bandisce il concorso
Il comma 14 della norma offre anche la possibilità di attuare, nel triennio 2018-2020, le assunzioni a tempo indeterminato di cui all’articolo 1, commi 209, 211 e 212, della L. n. 147/2013 (stabilizzazioni LSU-LPU)[9].
Per tali finalità le amministrazioni interessate possono utilizzare, altresì, le risorse di cui ai commi 3 e 4 (come di seguito specificati) o previste da leggi regionali, nel rispetto delle modalità, dei limiti e dei criteri previsti nei commi citati.
Sul tema la deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia n. 327/2017 chiarisce che i periodi di servizio prestati come lavoratori socialmente utili non possono essere equiparati a quelli svolti come lavoratori dipendenti e non concorrono quindi alla determinazione dei 3 anni di anzianità previsti come condizione per le stabilizzazioni.
Secondo la Corte questi istituti sono radicalmente diversi.
Per i lavoratori socialmente utili trattasi d’interventi che hanno natura previdenziale e/o assistenziale e la considerazione che gli oneri sostenuti direttamente dagli enti per la remunerazione degli Lsu entrano nel tetto della spesa del personale ed in quello delle assunzioni flessibili non ne consente la equiparazione al lavoro subordinato.
Per la Corte dei Conti Siciliana anche l’utilizzo sulla base di una convenzione, dal Comune che vuole procedere alla stabilizzazione non costituisce un elemento sufficiente per l’instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato con tale amministrazione, elemento che costituisce il presupposto essenziale per la stabilizzazione.
Ai fini del contenimento della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557 o 562, della L. n. 296/2006, gli enti territoriali interessati calcolano la propria spesa di personale al netto dell’eventuale cofinanziamento erogato dallo Stato e dalle regioni. Le medesime amministrazioni possono, infine, applicare la proroga degli eventuali contratti a tempo determinato secondo le modalità previste dall’ultimo periodo del comma 4 (fino al 31/12/2018, nei limiti delle risorse utilizzabili per le assunzioni a tempo indeterminato del personale precario, secondo la disciplina di cui all’art. 20 del D.Lgs. n. 75/2017).
Sul tema delle stabilizzazioni dei co.co.co. chi scrive aveva già sollevato dubbi circa la restrittiva interpretazione secondo la quale le procedure riservate di cui al comma 2 dell’art. 20 del D.lgs. 75/2017 (concorsi riservati interamente) non fossero applicabili ai contratti di collaborazione coordinata e continuata[10], nella considerazione che l’interpretazione sostanziale della norma fosse quella più conforme allo spirito della stessa: superare il precariato e ridurre il ricorso ai contratti a termine oltre che valorizzare la professionalità acquisita dal personale.
La conferma che la ristretta procedura di stabilizzazione dei collaboratori coordinati e continuativi, mediante “procedure concorsuali riservate” in misura non superiore al 50% dei posti disponibili, sia ammissibile dalla formulazione del d.lgs. 75/2017 è invero nella recente circolare della Funzione Pubblica nr. 3/2017 a firma del Ministro Madia.
Nella circolare si legge come possano essere ricomprese nelle suddette procedure riservate “i titolari di varie tipologie di contratto flessibile, quali ad esempio anche le collaborazioni coordinate e continuative” fermo restando la maturazione del triennio anche non continuativo negli ultimi otto anni.
Si conferma che le procedure speciali di reclutamento, comprese quelle “riservate”, poiché eccezione alle ordinarie modalità di assunzione, finalizzate al prevalente interesse al superamento del precariato, non richiedano il previo esperimento della mobilità “ordinaria” mentre rimane ferma la previa ricollocazione del personale in disponibilità (ex art. 34 bis del d.lgs.165/2001).
La circolare (stranamente con una nota in calce) si preoccupa di dire anche che il 50% dei posti debba calcolarsi non a quelli della dotazione organica ma alle “risorse finanziarie disponibili nell’ambito delle facoltà di assunzione”: in altri termini se un ente ha a disposizione 100, quale quota assunzionale, solo un valore pari a 50 potrà essere destinato alle stabilizzazioni dei soggetti già contrattualizzati con contratti di lavoro flessibile.
Un calcolo sulle risorse economiche, quindi e non sulle teste disponibili.
Questo è l’indirizzo contenuto nella suddetta circolare che, seppur in linea con una tendenza interpretativa restrittiva, appare poco coniugabile con le affermazioni di principio relative all’eccezionalità della stessa che rischia di rimanere una pura affermazione condizionata dalla scarsità delle risorse, malgrado la possibilità delle aggiuntive risorse destinabili secondo il comma 5 dell’art. 20 e che la circolare si premura di ricordare.
Merita attenzione, infine, la considerazione secondo la quale le amministrazioni con un atto “interno” (la circolare non usa il termine atto regolamentare probabilmente in maniera voluta) diano evidenza non solo del personale in possesso dei requisiti, indicando espressamente coloro che possiedano i requisiti ma soprattutto definiscano preventivamente criteri “trasparenti sulle procedure da svolgere dandone la dovuta pubblicità”.
Stabilizzazioni e scorrimento delle graduatorie
Sul tema circa la prevalenza delle stabilizzazioni rispetto allo scorrimento delle graduatorie è recentemente intervenuto, seppur rispetto alla precedente normativa, il Giudice Amministrativo.
I giudici amministrativi[11] hanno affermato che la stabilizzazione del personale precario rappresenti un principio speciale e derogatorio del regime di reclutamento da parte della PA, consentendo alla stessa un’applicazione diretta per effetto della sola previsione legislativa, tanto da non poter stabilire alcun contestuale rapporto di alternatività sia con lo scorrimento delle graduatorie ancora aperte, sia con quello dell’ordinario reclutamento per concorso aperto all’accesso dall’esterno.
Per il G.A. la stabilizzazione rappresenta un ambito speciale e derogatorio del peculiare meccanismo di reclutamento della PA, consentendo una sua applicazione diretta per effetto della sola previsione legislativa che ne individua la ratio, forme e limiti, senza che per esso sia possibile stabilire alcun contestuale rapporto di alternatività sia con lo scorrimento delle graduatorie ancora aperte, sia con quello dell’ordinario reclutamento per concorso aperto all’accesso dall’esterno.
E che le procedure speciali di reclutamento finalizzate al superamento del precariato abbiano un valore “che sottende un interesse prevalente” si evince anche dalla più volte citata circolare nr. 3, nella parte in cui la stessa ritiene non obbligatoria la preliminare procedura di mobilità volontaria; diversamente la stessa ritiene prevalente la posizione giuridica di coloro che tendono ad una ricollocazione, con conseguente obbligo di adempiere a quanto previsto dall’art. 34 bis, la cui mancanza, si ricorda, comporta una nullità dell’eventuale assunzione.
Gli adempimenti suggeriti dalla circolare 3/2017.
A regime le procedure di reclutamento dovranno svolgersi secondo quanto indicato dei piani annuali e triennali di assunzione, i quali come noto troveranno la loro completa definizione dopo le previste linee d’indirizzo da parte della funzione pubblica.
La citata circolare tuttavia consegna alle amministrazioni una possibilità nelle more delle citate linee guida prevedendo che “anche ove intendano avviare le procedure di cui all’articolo 20 già a partire dal primo gennaio 2018 e comunque prima dell’adozione del piano dei fabbisogni o della scadenza del termine del suddetto articolo 22” le stesse dovranno effettuare una “ricognizione del personale potenzialmente interessato e delle esigenze di professionalità da reclutare attraverso tali procedure”.
Questa preliminare attività è comunque finalizzata a definire le professionalità da stabilizzare e ciò per poter successivamente indicare nel piano dei fabbisogni, le professionalità da reclutare sia in relazione al reclutamento ordinario rivolto all’esterno sia di quello speciale dedicato al superamento del precariato ed alla valorizzazione delle esperienze lavorative.
La circolare suggerisce un atto interno per dare evidenza non solo all’an ma anche al quomodo ed al quando operare le stabilizzazioni.
Il tutto definendo procedure trasparenti in termini di criteri da utilizzare e dandone la dovuta pubblicità.
Ovviamente la terminologia utilizzata è volutamente generica e sul tema integrano le disposizioni generali in tema di gestione del personale che per gli enti locali sono dettate dal D.lgs. 267/2000 nella parte in cui (cfr. art 89 del TUEL) rimette ai “propri regolamenti, in conformità allo statuto, l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e secondo princìpi di professionalità e responsabilità”, ed ancora “la potestà regolamentare degli enti locali si esercita, tenendo conto di quanto demandato alla contrattazione collettiva nazionale” nelle materie indicate nel suddetto art. 89, tra le quali rientrano “i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro”.
I limiti di spesa.
Sui limiti di spesa la circolare pare chiara e condivisibile.
Il piano di reclutamento speciale previsto in via transitoria dall’articolo 20 consente di utilizzare, in deroga all’ordinario regime delle assunzioni e per finalità volte esclusivamente al superamento del precariato, le risorse dell’articolo 9, comma 28, del d.l. 78/2010, calcolate in misura corrispondente al loro ammontare medio nel triennio 2015-2017. Tali risorse, quindi, possono elevare gli ordinari limiti finanziari per le assunzioni a tempo indeterminato previsti dalle norme vigenti, purché siano destinate per intero alle assunzioni a tempo indeterminato del personale in possesso dei requisiti previsti dall’articolo 20 e nel rispetto delle relative procedure. Le amministrazioni devono essere in grado di sostenere a regime la relativa spesa di personale previa certificazione della sussistenza delle correlate risorse finanziarie da parte dell’organo di controllo interno di cui all’articolo 40-bis, comma 1, del d.lgs. 165/2001. Devono, altresì, prevedere nei propri bilanci la contestuale e definitiva riduzione del valore di spesa utilizzato per le assunzioni a tempo indeterminato dal tetto di cui al predetto articolo 9, comma 28. Le risorse del predetto comma 28 dovranno coprire anche il trattamento economico accessorio e conseguentemente, solo ove necessario, andranno ad integrare i relativi fondi oltre il limite previsto dall’articolo 23, comma 2, del d.lgs. 75/2017
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* Segretario Generale Città di Crotone (KR)
[1] Su questi presupposti la Corte Costituzionale ha giudicato sostanzialmente adeguata come unica misura, sufficiente a rispondere al dettato europeo, il regime previsto per i docenti dalla legge 107/2015 (Buona Scuola) perché “esso è volto a garantire all’intera massa di docenti precari la possibilità di fruire di un accesso privilegiato al pubblico impiego fino al totale scorrimento delle graduatorie ad esaurimento […] permettendo loro di ottenere la stabilizzazione grazie o a meri automatismi (le graduatorie) ovvero a selezioni blande (concorsi riservati)”.
A una prima lettura della sentenza parrebbe quindi che i docenti che potranno beneficiare della stabilizzazione prevista dalla Legge Buona Scuola (nei tempi in cui questa arriverà…) non possano richiedere un risarcimento del danno, né alternativo né aggiuntivo.
[2] CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI – sentenza 9 giugno 2017 n. 14432.
[3] Sul tema la Corte dei Conti sezione giurisdizionale della Lombardia n.177 del 10/07/2013 conclude che le “stabilizzazioni” sono “assunzioni sui generis” perché oggetto di normazione specifica che, sostanzialmente, tende a eliminare il fenomeno del “precariato”, ovviamente in un quadro ordinamentale e finanziario che lo consente. La questione atteneva al mancato rispetto del Patto di Stabilità e conseguente divieto di assunzione. Per la Corte dei Conti Lombarda, in tale ottica non è indifferente che la norma che si assume violata non menzioni espressamente le “stabilizzazioni” come, invece, il comma 4 del medesimo articolo. Invero la norma invocata (comma 7 dell’art. 76 del D.L. n. 112/2008, conv. con legge n. 133/2008) tende a limitare le vere, nuove assunzioni di personale le quali comporterebbero nuove spese rispetto a quelle già sostenute dagli enti locali. Nel caso di cui trattasi, il personale godeva già di un incardinamento nel Comune in forza di preesistenti rapporti a tempo determinato con scadenza 20-12-2010. La mancata menzione delle “assunzioni con riferimento ai processi di stabilizzazioni in atto” tra quelle limitate dalla norma citata, in definitiva, implica che esse siano escluse dall’applicazione di tale normazione e ciò in ragione, come detto, della specificità delle cd. “stabilizzazioni” e del significato della norma più volte citata. Inoltre, il collegio contabile, giudicava legittima selezione pubblica “interamente riservata” al personale precario.
[4] La circolare 3/2017 del Ministro per la Semplificazione e la pubblica amministrazione precisa che si possa risultare in servizio, anche per un solo giorno, successivamente alla data del 28 agosto 2015 (di entrata in vigore legge delega 124/2015), con contratto di lavoro a tempo determinato presso l’amministrazione che deve procedere all’assunzione. L’essere in servizio non costituisce un limite inderogabile in quanto “se all’atto dell’avvio delle procedure di assunzione a tempo indeterminato il soggetto non è più in servizio rileva la previsione del comma 12 dell’articolo, secondo cui ha priorità di assunzione il personale in servizio alla data di entrata in vigore del d.lgs. 75/2017 (22 giugno 2017); tale ultimo criterio, ferma restando la prevalenza dell’effettivo fabbisogno definito nella programmazione, è prioritario rispetto ad altri eventualmente fissati dall’amministrazione per definire l’ordine di assunzione a tempo indeterminato; i criteri scelti suppliranno anche per l’ordine da attribuire a coloro che sono in servizio alla predetta data del 22 giugno 2017”;
[5] Anche su tale aspetto la norma e la circolare citata alla nota che precede sono chiare.
[6] La deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Basilicata n. 71/2017 sollecita le amministrazioni ad un’attenta verifica del possesso dei requisiti di anzianità e di superamento di procedure selettive pubbliche per potere dare corso alla stabilizzazione dei lavoratori precari. Per la Corte dei Conti appartiene alla responsabilità dei dirigenti l’accertamento della sussistenza di queste condizioni, accertamento che deve essere effettuato in modo rigoroso, ad esempio con la verifica dell’effettivo versamento dei contribuiti previdenziali all’Inps. Siamo, aggiungono i giudici contabili lucani, nell’ambito di attività che sono a rischio di corruzione particolarmente elevato e, di conseguenza, il responsabile anticorruzione è chiamato a vigilare sulla corretta applicazione delle disposizioni, così da evitare ogni forma di favoritismo. Peraltro, il corretto svolgimento delle procedure e la necessità che la verifica del possesso dei requisiti sia effettuata in modo conforme alle previsioni legislative costituiscono un obbligo direttamente ricavabile dal codice di comportamento dei dipendenti pubblici, il Dpr 62/2013.
[7] Rileva attento commentatore (L.Oliveri, Stabilizzare costa caro) come “Stabilizzare dirigenti o responsabili di servizio a contratto o collaboratori coordinati e continuativi senza concorsi può costare molto caro, oltre ad essere illegittimo e dare vita a contratti da considerare nulli.
La sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale della Campania 16 ottobre 2017, n. 366 evidenzia ciò che, pure, era già chiaro: costituisce danno erariale la stabilizzazione illegittima di un responsabile di servizio assunto reiteratamente mediante l’articolo 110 del dlgs 267/2000 e quella di un co.co.co. addetto all’informatica. La stabilizzazione venne decisa, a suo tempo, in attuazione dell’ondata di sanatoria di assunzioni a termine avviata nel 2007 con la legge finanziaria 296/2006. Il comune interessato alla vicenda oggetto della pronuncia della Corte dei conti aveva stabilizzato i due dipendenti, sulla base di una presunta «incertezza» giuridica rispetto alla possibilità appunto di stabilizzare, senza nemmeno procedure selettive un incaricato a contratto o un co.co.co. Per quanto riguarda i collaboratori, l’articolo 1, comma 558, della legge 296/2006 era chiarissimo nello stabilire che «alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive»: norma riferita proprio ai co.co.co. Per quanto concerne gli incarichi a contratto di cui all’articolo 110 del dlgs 267/2000, per un verso sempre il citato comma 558 riferiva la stabilizzazione al solo «personale non dirigenziale». Per altro verso, anche gli incaricati a contratto ex articolo 110 privi di qualifica dirigenziale non potevano con ogni evidenza essere stabilizzati, dal momento che l’articolo 110 prevede automaticamente la necessaria scadenza del contratto a termine in uno con la scadenza del mandato del sindaco: non vi era alcuna possibilità di considerare una «precarizzazione» illegittima l’assunzione dei funzionari responsabili di servizio con incarichi a contratto. La circolare della Funzione Pubblica 3/2008 sul tema era stata molto esplicita: «si tratta di contratti di lavoro che nascono intuitu personae. La specialità dell’incarico, la durata temporanea, il rapporto fiduciario sono elementi meritevoli che prevalgono sull’elemento contrattuale del termine escludendo la precarietà del rapporto e possibili aspettative di «stabilizzazione» da parte del personale interessato». In effetti, il comune ha poi annullato le stabilizzazioni effettuate. Ma, le assunzioni nel frattempo attivate avevano dato vita alla responsabilità erariale. La sentenza della Sezione Campania è eccessivamente dura nei confronti del segretario comunale, sul quale va a gravare la parte più rilevante del danno, nonostante dalla lettura emerga chiaramente come si trattasse di un’iniziativa della giunta, per altro sostenuta sul piano della regolarità tecnica e finanziaria dal responsabile finanziario, oggetto proprio della stabilizzazione dell’incarico a contratto. L’analisi della sentenza fa emergere un quadro particolarmente difficile: alcuni convenuti si sono difesi adducendo la prassi di pareri favorevoli alle delibere sottoscritti su fogli in bianco, mentre il segretario sottolinea di non essere stato messo nelle condizioni di esaminare il dossier, poiché era a scavalco e incaricato da poco tempo e per poco tempo. Un insieme di fattori di mala gestione, per altro molto più diffusi di quanto possano lasciar trasparire sparute sentenze della Corte dei conti.
[8] CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE – SENTENZA 22 febbraio 2012, n.256: Con riguardo al personale da stabilizzare, che ha già sostenuto procedure selettive di tipo concorsuale, le amministrazioni non bandiscono concorsi, ma si limitano a dare avviso della procedura di stabilizzazione e della possibilità degli interessati di presentare la domanda. Diversamente, ove il personale non abbia già superato prove concorsuali, e il numero dei posti oggetto della stabilizzazione sia inferiore a quello dei soggetti aventi i requisiti, l’amministrazione può fare ricorso ad una selezione onde individuare il personale da assumere. In tale ultima ipotesi le relative controversie sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo.
[9] (si riportano i commi citati per avere chiaro il quadro normativo di riferimento).
Al fine di razionalizzare la spesa per il finanziamento delle convenzioni con lavoratori socialmente utili e nell’ottica di un definitivo superamento delle situazioni di precarietà nell’utilizzazione di tale tipologia di lavoratori, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro dell’interno, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa ricognizione della normativa vigente in materia, dell’entità della spesa sostenuta a livello statale e locale e dei soggetti interessati, si provvede a individuare le risorse finanziarie disponibili, nei limiti della spesa già sostenuta e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, destinate a favorire assunzioni a tempo indeterminato dei lavoratori di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, e di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 280, anche se con rapporto di lavoro a tempo determinato, ai sensi del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, e in particolare dell’articolo 4, comma 8, del medesimo decreto-legge n. 101 del 2013.
Le risorse finanziarie, nella misura individuale massima di cui all’articolo 7, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, sono assegnate ai comuni, che hanno disponibilità di posti in dotazione organica relativamente alle qualifiche di cui all’articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, e successive modificazioni, per incentivare l’assunzione a tempo indeterminato, anche con contratto di lavoro a tempo parziale, dei soggetti di cui ai commi 209 e 210, anche in deroga alla vigente normativa in materia di facoltà assunzionali, ma in ogni caso nel rispetto del patto di stabilità interno e dell’articolo 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni.
Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, sono stabiliti le modalità’ e i criteri di Stabilizzazioni LSU dentro il Decreto Madia assegnazione delle risorse, con priorità per i comuni che assumano nei limiti delle facoltà assunzionali stabilite dalla normativa vigente. In ogni caso i comuni sono tenuti a dimostrare attraverso idonea documentazione l’effettiva sussistenza di necessità funzionali e organizzative per le assunzioni, valutata la dimensione demografica dell’ente, l’entità del personale in servizio e la correlata spesa, nonché l’effettiva sostenibilità dell’onere a regime assicurando la graduale riduzione del personale di cui all’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, tenuto conto delle proiezioni future della spesa di personale a seguito di cessazione.
[10] Si veda Quotidiano Enti Locali &Pa, del 29 giugno 2017 “Stabilizzazioni da chiarire per i co.co.co.”
[11] TAR del Lazio, Sez. III-quater, sentenza 15 novembre 2017 n. 11334
