La riforma costituzionale Renzi-Boschi ed il quesito referendario
GIUSEPPE D’ELIA e MARIA PAOLA VIVIANI SCHLEIN, Riflessioni critiche sul progetto di riforma costituzionale del 2016 e sulla formulazione del quesito referendario.
GIUSEPPE D’ELIA (*)
e
MARIA PAOLA VIVIANI SCHLEIN (**)
Riflessioni critiche sul progetto di riforma costituzionale
del 2016 e sulla formulazione del quesito referendario
SOMMARIO: 1. La Costituzione non è né di destra né di sinistra, la Costituzione è di tutti, la Costituzione è le nostre radici, la nostra storia, il nostro presente e il nostro futuro.- 2. Il Governo non ha iniziativa legislativa in materia di leggi di revisione della Costituzione per non condizionare la libertà di voto dei parlamentari legati dal rapporto di fiducia.- 3. Le attuali Camere non sono legittimate alla revisione costituzionale, essendo state elette in virtù di una legge elettorale – il Porcellum – dichiarata incostituzionale con sentenza 13 gennaio 2014, n. 1, della Corte Costituzionale.- 4. Il quesito referendario è illegittimo perché viola la libertà e l’eguaglianza del voto, contenendo domande eterogenee ed essendo formulato in modo suggestivo.- 5. La modalità di elezione indiretta dei senatori viola il principio di sovranità popolare, che impone, invece, l’elezione “diretta” dei rappresentanti in Parlamento.- 6. L’azione congiunta del progetto di riforma e dell’Italicum, pur non incidendo espressamente sulle disposizioni che regolano la forma di governo, ne realizza una torsione “monocratica”.- 7. Il procedimento legislativo è inutilmente complicato, provocando conflittualità tra le due Camere e vizi di procedura capaci di inficiare la validità delle leggi che saranno deliberate.- 8. I nuovi senatori saranno non solo privi di legittimazione democratica, ma altresì liberi di agire in contrasto con gli interessi delle realtà territoriali dalle quali provengono.- 9. Le Regioni ordinarie subiscono una ingiustificata riduzione delle proprie competenze, mentre le Regioni speciali restano dotate di una forte autonomia ormai priva di senso e, talora, anche immeritata.- 10. L’ampliamento degli istituti di democrazia diretta è solo apparente e le garanzie costituzionali sono subdolamente compromesse.- 11. Un giudizio di sintesi.
1. La Costituzione non è né di destra né di sinistra, la Costituzione è di tutti, la Costituzione è le nostre radici, la nostra storia, il nostro presente e il nostro futuro.
Il progetto di riforma costituzionale, di iniziativa governativa (S. 1429, presentato in data 8 aprile 2014), denominato “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione“, è stato approvato, nella seconda votazione, da ciascuna delle due Camere, con la maggioranza assoluta [1].
Essendo stato votato dalle due Camere con la sola maggioranza assoluta, ai sensi dell’art. 138 Cost., il progetto di riforma costituzionale è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (n. 88 del 15 aprile 2016), per consentire ai soggetti a ciò legittimati dall’art. 138 Cost. di richiedere il referendum popolare entro tre mesi dalla pubblicazione. Infatti, non si fa luogo a referendum solo se la legge costituzionale è stata approvata, nella seconda votazione, da ciascuna delle due Camere, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti.
Due categorie di soggetti legittimati (un quinto dei membri di una Camera [2] e cinquecentomila elettori [3]) hanno presentato le firme per chiedere la consultazione popolare, disciplinata dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, e convocata, con d.P.R. del 27 settembre 2016, per il giorno di domenica 4 dicembre 2016.
Il quesito referendario chiederà agli elettori se vogliono approvare il progetto di riforma costituzionale. E solo se la maggioranza dei votanti (per il referendum costituzionale non è richiesto il quorum “costitutivo” ai fini della validità della deliberazione, invece previsto dall’art. 75 Cost. per il referendum abrogativo) si esprimerà per il “sì”, il progetto diventerà legge costituzionale.
Si cercherà in questo breve saggio di esporre le ragioni del “no” con la pacatezza che si deve al linguaggio scientifico, neutralizzando tanto i toni catastrofistici diffusi negli ambienti meno eruditi, quanto i “toni fin troppo ossequiosi” (U. Allegretti e E. Balboni, Una revisione costituzionale con alcune buone intenzioni e molte contraddizioni), perché il ruolo del costituzionalista è di critica e non certo di adulazione del potere.
D’altro canto, la dimensione politica del problema non va minimizzata. Come ha subito puntualizzato Gustavo Zagrebelsky (Riforme costituzionali. La posta in gioco), la ragione del dibattito non riguarda né l’estetica (su cui qualcosa ci sarebbe anche da dire) né solo l’ingegneria costituzionale, perché nessuna questione costituzionale è mai solo tecnica, ma è sempre anche politica; la Costituzione non è né di destra né di sinistra, la Costituzione è di noi tutti, la Costituzione è le nostre radici, la nostra storia, il nostro presente e il nostro futuro.
2. Il Governo non ha iniziativa legislativa in materia di leggi di revisione della Costituzione per non condizionare la libertà di voto dei parlamentari legati dal rapporto di fiducia.
Il progetto è di iniziativa governativa (S. 1429, presentato in data 8 aprile 2014), benché il testo definitivo, ora sottoposto al voto degli Italiani, sia in parte diverso [4].
Una prima ragione del “no” si deve al fatto che è precluso al Governo di proporre disegni di legge di revisione della Costituzione. In particolare, il Governo potrebbe bensì presentare progetti di “leggi costituzionali”, per le quali l’iniziativa governativa è possibile e, talora, doverosa, ma non anche di “leggi di revisione della Costituzione” (come, appunto, l’attuale progetto di riforma), per le quali, invece, non sarebbe legittima una iniziativa governativa. In effetti, la seconda sottocommissione della Commissione per la Costituzione, nella riunione del 15 gennaio 1947, aveva discusso e approvato la possibilità di iniziative governative anche per le leggi costituzionali [5], ma questa possibilità fu stralciata dal testo definitivo della Costituzione.
E anche Piero Calamandrei (Come nasce la nuova costituzione) ammoniva sull’estraneità del Governo alla formazione della Costituzione, affinché la stessa scaturisse interamente dalla libera determinazione del potere legislativo: “nella preparazione della Costituzione il governo non ha alcuna ingerenza: il governo può esercitare per delega il potere legislativo ordinario, ma, nel campo del potere costituente, non può avere alcuna iniziativa neanche preparatoria. Quando l’assemblea discuterà pubblicamente la nuova Costituzione, i banchi del governo dovranno essere vuoti; estraneo del pari deve rimanere il governo alla formulazione del progetto, se si vuole che questo scaturisca interamente dalla libera determinazione dell’assemblea sovrana“.
Dunque, il motivo non è meramente formale, ma attinge alla essenza stessa della libertà del voto dei parlamentari.
È vero che non sono mancate iniziative governative approdate in leggi di revisione della Costituzione, ma solo perché di contenuto decisamente “minore” rispetto alla ampiezza dell’attuale progetto di riforma: così, la legge cost. 9 febbraio 1963, n. 2, di modificazione degli artt. 56, 57 e 60, con la quale si stabilì il numero fisso di deputati e senatori e si parificò la durata di Camera e Senato; la legge cost. 30 maggio 2003, n. 1, di modifica dell’art. 51, con la quale si è aggiunto un periodo sulle pari opportunità tra donne e uomini; e, infine, la legge cost. 20 aprile 2012, n. 1, di modifica degli artt. 81, 97, 117 e 119, con la quale si è introdotto il principio del pareggio di bilancio.
E non è nemmeno vero che questo progetto di riforma sarebbe interprete di una esigenza di riforma avvertita da oltre trent’anni. Questa è una falsità storica, politica e giuridica. È vero, al contrario, che ci sono già state molte riforme della nostra Costituzione [6], alcune delle quali diffusamente condivise e altre poco condivise, come quella del 2001 (sulla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni), che l’attuale progetto vorrebbe nuovamente revisionare. Anzi, la storia costituzionale ci dimostra all’evidenza come una riforma frettolosa e poco condivisa (come il progetto di riforma Renzi-Boschi) crei solo problemi, incertezze e conflittualità.
“”Riforme”, del resto – scrive Valerio Onida (Il “mito” delle riforme costituzionali) –, è parola tanto generica quanto colma di appeal retorico e però, se applicata alla Costituzione, vuota di contenuto. Che vuol dire essere “per le riforme”? Quali riforme?”
3. Le attuali Camere non sono legittimate alla revisione costituzionale, essendo state elette in virtù di una legge elettorale – il Porcellum – dichiarata incostituzionale con sentenza 13 gennaio 2014, n. 1, della Corte Costituzionale.
Le Camere che hanno approvato il progetto di riforma sono state elette in base a una legge elettorale (legge 21 dicembre 2005, n. 270), nota come “Porcellum”, dichiarata incostituzionale, con sentenza 13 gennaio 2014, n. 1, dalla Corte Costituzionale a causa dell’attribuzione del premio di maggioranza e della modalità di espressione del voto come voto di lista che non consentiva all’elettore di esprimere una preferenza in favore dei singoli candidati.
Queste Camere, pertanto, non sono legittimate alla revisione costituzionale perché elette in base ad una legge elettorale incostituzionale che ha comportato, tra l’altro, una “falsificazione delle maggioranza” (G. Zagrebelsky, Riforme costituzionali. La posta in gioco). Insomma, senza quella legge elettorale, non ci sarebbero stati i numeri per approvare il progetto di riforma costituzionale.
È vero che la Corte Costituzionale, nella sentenza 13 gennaio 2014, n. 1, escluse l’immediato scioglimento delle Camere, in virtù del principio di “continuità degli organi dello Stato”, ma questo principio non è privo di limiti temporali, perché strettamente funzionale al regolare rinnovo, appunto, degli organi medesimi. Insomma, continuità degli organi elettivi bensì, ma per consentire loro di funzionare fino alla prossima elezione legittima e democratica.
Del resto, la Corte Costituzionale non avrebbe mai potuto considerare le attuali Camere come un frutto velenoso del Porcellum, essendo essa stessa Corte composta, per un terzo, da membri eletti dal Parlamento in seduta comune e, per un altro terzo, da membri nominati dal Presidente della Repubblica, a sua volta, eletto dal Parlamento in seduta comune (artt. 135 e 83 Cost.).
Inoltre, l’avvio di una riforma costituzionale da parte di un Parlamento delegittimato politicamente (e giuridicamente) è comunque in contraddizione con lo spirito della suddetta sentenza n. 1/2014 della Corte Costituzionale, tenuto contro altresì della fragilità politica di quei molti parlamentari consapevoli di essere stati eletti esclusivamente grazie agli artifici (premio di maggioranza e lista bloccata) incostituzionali del Porcellum.
E il deficit di democraticità delle Camere non potrà essere colmato attraverso la consultazione referendaria, che coinvolge tutti i cittadini elettori, dunque il popolo sovrano, perché anche il quesito referendario è viziato.
4. Il quesito referendario è illegittimo perché viola la libertà e l’eguaglianza del voto, contenendo domande eterogenee ed essendo formulato in modo suggestivo.
A) Il quesito referendario sottoposto agli elettori, come disposto dal d.P.R. 27 settembre 2016 di indizione del referendum, avrà questa formula: “Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?“.
Il quesito referendario, essendo unico, contiene domande eterogenee, concernenti oggetti affatto diversi (bicameralismo, numero dei senatori, elezione del Senato, riparto delle competenze normative tra Stato e Regioni, abolizione del Cnel e delle province, istituti di democrazia diretta, elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici costituzionali); il progetto di riforma propone la modifica di più di quaranta [7] dei centotrentanove articoli [8] di cui si compone la Costituzione vigente.
Scrive della riforma Luigi Ferrajoli (Un monocameralismo imperfetto per una perfetta autocrazia): “Non è quindi, propriamente, una “revisione”, ma un’altra Costituzione”, e ne deduce, peraltro, l’indebita trasformazione del potere di revisione costituzionale previsto dall’art. 138 Cost. in un potere costituente non previsto dalla nostra Costituzione.
Quanto, nello specifico, alla struttura del quesito referendario, la sua eterogeneità si traduce in una coercizione della libertà di voto (art. 48 Cost.), costringendosi l’elettore ad accettare o rifiutare in blocco soluzioni eterogenee, e per di più mascherate dietro lo slogan “penoso e demagogico della riduzione dei costi della politica” (L. Ferrajoli, Un monocameralismo imperfetto per una perfetta autocrazia). Ad esempio, per votare sì alla riduzione del numero dei senatori e alla abolizione del Cnel, l’elettore è costretto ad accettare anche la diversa modalità di elezione dei senatori, la riduzione delle competenze delle Regioni, etc., ovvero a respingere in blocco la proposta, così rinunciando alla riduzione del numero dei senatori e alla abolizione del Cnel.
In Svizzera, solo per citare il più esemplare modello di democrazia “semidiretta”, in cui è viva una profonda cultura degli strumenti di democrazia diretta, come appunto il referendum popolare, è espressamente vietato di sottoporre al voto del corpo elettorale, in sede di revisione costituzionale, quesiti non omogenei, che violano il “principio dell’unità della forma o della materia» (art. 139/3 Cost. CH).
Del resto, l’omogeneità del quesito referendario è un doveroso omaggio al buon senso e alla lealtà che le istituzioni democratiche devono al popolo sovrano.
B) Inoltre, il quesito emanato dal d.P.R. 27 settembre 2016 di indizione del referendum è illegittimo perché formulato in modo erroneo. Infatti, l’art. 16 della legge 25 maggio 1970, n. 352, dispone una diversa formula a seconda che il progetto di legge costituzionale sia o meno di revisione della Costituzione. Se di revisione, il quesito deve contenere l’elenco degli articoli della Costituzione che si intendono revisionare e il loro contenuto: “Approvate il testo della legge di revisione dell’articolo … (o degli articoli …) della Costituzione, concernente … (o concernenti…) …“; mentre, se il progetto di legge costituzionale non è di revisione, la formula del quesito si semplifica nella rubrica assegnata al progetto di legge: “Approvate il testo della legge costituzionale … concernente …».
E solo con inusuale imperizia può dubitarsi che questo progetto di riforma sia una “legge di revisione della Costituzione”. Basti, tra l’altro, osservarsi come esso abbia l’evidente struttura e i contenuti tipici di una legge di revisione della Costituzione: “Capo I: Modifiche al titolo I della parte II della Costituzione. Capo II: Modifiche al titolo II della parte II della Costituzione. Capo III: Modifiche al titolo III della parte II della Costituzione. Capo IV: Modifiche al titolo V della parte II della Costituzione. Capo V: Modifiche al titolo VI della parte II della Costituzione. Capo VI: Disposizioni finali“.
La differenza non è di poco conto, perché il quesito referendario, richiamando il titolo del progetto di legge [9], assume toni palesemente propagandistici e suggestivi, alterando la libertà di voto: a chiunque verrebbe fatto di votare “sì” solo per come è posta la domanda; ma, con ciò, si è venuti meno al dovere di lealtà verso i cittadini elettori [10].
Il titolo della legge e il quesito referendario non sono veritieri: essi vantano non solo di comportare la “riduzione del numero dei parlamentari” e “la soppressione del Cnel”, ma altresì di realizzare un generale “contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni”.
Ma in cosa consiste questo ulteriore “effetto” della riforma? Se esso consiste nella “riduzione del numero dei parlamentari” e nella “soppressione del Cnel”, è già stato detto. Se si riferisce alla ulteriore (definitiva) abolizione delle province, bastava aggiungere, dopo “soppressione del Cnel“, “… e delle province“.
Insomma, è evidente come il titolo della legge e del quesito referendario siano volutamente propagandistici e suggestivi, allo scopo di condizionare il voto dei cittadini elettori.
Infine, il titolo della legge e del quesito referendario sono formulati in modo incompleto, perché selezionano alcuni argomenti (evidentemente, quelli ritenuti politicamente più suggestivi), e ne escludono altri. Così, ad esempio, titolo della legge e quesito referendario omettono di indicare che oggetto della riforma sono anche l’iniziativa legislativa popolare, i referendum abrogativi, propositivi e di indirizzo, il procedimento di elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici costituzionali.
È vero che anche in occasione dei due precedenti del 2001 (XIII legislatura) e del 2006 (XIV legislatura), il quesito era strutturato in modo analogo all’attuale, contenendo il titolo assegnato alla legge. Tuttavia, in entrambi i casi, il titolo della legge costituzionale sottoposta a referendum era “neutrale”: “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione” (Gazzetta Ufficiale, 24.10.2001, n. 248) e “Modifiche alla Parte II della Costituzione” (Gazzetta Ufficiale, 18.11.2005, n. 269); privo, cioè, di valutazioni, propagandistiche e suggestive, idonee a condizionare il voto dei cittadini elettori.
In conclusione, il carattere eterogeneo e suggestivo del quesito referendario, violando la libertà e l’eguaglianza del voto, nemmeno consente alla consultazione referendaria, benché coinvolga tutti i cittadini elettori, di colmare il deficit di democraticità delle Camere che hanno approvato, pur non potendo, il progetto di riforma.
5. La modalità di elezione indiretta dei senatori viola il principio di sovranità popolare, che impone, invece, l’elezione “diretta” dei rappresentanti in Parlamento.
Secondo il progetto di riforma (novello art. 57 Cost.), i nuovi senatori sono eletti non direttamente dai cittadini, ma dai Consigli regionali e delle due province autonome di Trento e di Bolzano fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. Inoltre, una disposizione transitoria del progetto di riforma (l’art. 39), prevede, come modalità di elezione, le odiose liste “bloccate”, che non consentono di esprimere preferenze in favore dei singoli candidati.
Questa modalità di elezione dei senatori viola il principio della sovranità popolare, il quale, essendo un principio supremo dell’ordinamento costituzionale, è immodificabile anche per le leggi di revisione della Costituzione (Corte cost., sent. 29 dicembre 1988, n. 1146).
L’art. 1, comma 2, Cost., infatti, recita: “La sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione“. Il riferimento alle “forme di esercizio” implica che la Costituzione garantisca l’elettività diretta di entrambe le assemblee legislative. Anche la Corte Costituzionale, nella sentenza 13 gennaio 2014, n. 1, ha precisato che “la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto … costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art. 1, comma 2, Cost.“: le forme di esercizio della sovranità popolare, che costituiscono un principio supremo, sono, dunque, in tema di elezioni politiche, solo quelle dirette.
Il progetto di riforma, prevedendo l’elezione dei senatori da parte dei Consigli regionali, è pertanto illegittimo. E non basta l’inciso “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri” (novello art. 57 comma 5), posticciamente aggiunto dal Senato, nel tentativo di creare un qualche legame rappresentativo con gli elettori regionali, a colmare il deficit. Anzi, l’inciso si mostra del tutto incoerente con l’impianto complessivo della riforma, perché i Consigli regionali e delle due province autonome o eleggono autonomamente i senatori o ratificano (ma perché?) una scelta già effettuata dagli elettori regionali. Insomma, o l’una o l’altra!
Inoltre, l’elezione indiretta dei senatori è in contraddizione con le funzioni legislative e costituzionali del Senato, le quali invece richiedono diretta rappresentatività democratica. La parola chiave è il nesso tra legittimazione e funzioni. La Corte Costituzionale (sent. 13 gennaio 2014, n. 1) ha chiarito che non solo la funzione di indirizzo e controllo del governo [11], ma anche la funzione costituzionale richiedono necessariamente una piena rappresentatività dell’assemblea parlamentare [12].
Del resto, il nostro ordinamento conosce già la formula indiretta per l’elezione del Presidente della Repubblica; ma, appunto, l’elezione indiretta, in Italia, come altrove, è utilizzata per stemperare, se non addirittura neutralizzare, la carica politica dell’eletto. Caratteristica che non si confà al nuovo Senato, perché destinato a svolgere (anche) attività legislativa e pure di livello costituzionale.
È vero che la soluzione di una seconda camera eletta indirettamente vanta due precedenti importanti, quello austriaco tuttora vigente e quello statunitense prima della riforma del 1913. Tuttavia, si tratta di precedenti l’uno superato (peraltro, in ragione della tendenza alla nomina dei senatori da parte delle dirigenze politiche) e l’altro, quello austriaco (al quale la riforma in commento si è ampiamente ispirata), considerato un “elemento di debolezza strutturale del federalismo austriaco” (F. Palermo, Il federalismo austriaco: un cantiere sempre aperto).
Peraltro, la pretesa che i senatori siano eletti dai Consigli “con metodo proporzionale” (novello art. 57 comma 2) è pressoché utopistica, in quanto, in disparte le Regioni più popolose, le altre avranno un numero di senatori eleggibili così contenuto (non meno di due) che l’asserita proporzionalità non potrà essere garantita. E, pertanto, per le Regioni meno popolose, i senatori eletti risulteranno espressione in massima parte della maggioranza consiliare. Inoltre, ai novantacinque senatori eleggibili, se possibile, “con metodo proporzionale”, si devono sottrarre i ventuno senatori-sindaci eletti (uno per ciascuno dei Consigli regionali e delle due province autonome), ovviamente, con sistema sostanzialmente maggioritario [13].
In conclusione, per quanto i sostenitori del “sì” reclamizzino la riforma negando che essa comprima i princìpi fondamentali della nostra Costituzione (all’evidente scopo di stemperare l’interesse degli elettori, auspicando una ampia astensione dal voto che favorisca i pochi sostenitori), nella realtà, non solo il progetto di riforma incide sui princìpi fondamentali, ma addirittura sul supremo principio della sovranità popolare, espropriando i cittadini del diritto di voto dei propri rappresentanti in Senato [14].
6. L’azione congiunta del progetto di riforma e dell’Italicum, pur non incidendo espressamente sulle disposizioni che regolano la forma di governo, ne realizza una torsione “monocratica”.
Il progetto di riforma:
– riduce le funzioni politiche del Senato e lo priva di legittimazione democratica, prevedendo l’elezione indiretta dei suoi membri;
– riduce le funzioni politiche delle Regioni ordinarie, trasferendo allo Stato molte competenze;
– rafforza il ruolo del Governo nei confronti delle Regioni ordinarie, anche attraverso la “clausola di supremazia” [15];
– rafforza i canali di approvazione dei disegni di legge di iniziativa governativa, prevedendo “corsie preferenziali” nei lavori parlamentari in favore dei progetti di iniziativa governativa e, soprattutto, la previsione di una data certa (settanta giorni, di regola) per la deliberazione camerale;
– concentra le funzioni politiche nella Camera dei deputati, a cui solo conferisce la funzione di accordare e revocare la fiducia.
Al contempo, la legge elettorale vigente per la Camera dei deputati (legge 6 maggio 2015, n. 52, nota come “Italicum”), peraltro già sospetta di illegittimità costituzionale [16]:
– pone una soglia “di sbarramento” ai partiti al 3%;
– concede un generoso “premio di maggioranza” (340 seggi) al partito di minoranza che consegue il maggior numero di voti, consentendogli così di governare il Paese.
L’azione congiunta della riforma costituzionale e dell’Italicum, pur non incidendo espressamente sulle disposizioni che regolano la forma di governo, determina una silente svolta iperbolica verso un modello monocratico, capace, cioè, di trasformare il voto al partito di “maggioranza relativa” [17] in una investitura quasi-diretta del suo leader a Capo del governo; il tutto, però, in totale mancanza di una espressa formulazione in tal senso e di idonei contrappesi.
Il progetto di riforma, piuttosto, avrebbe potuto prevedere l’introduzione di meccanismi collaudati ed equilibrati di razionalizzazione della forma di governo parlamentare (come, ad esempio, la sfiducia costruttiva alla tedesca), invece di introdurre meccanismi non solo verticistici (L. Carlassare, Incrocio pericoloso), ma anche pericolosi, perché del tutto privi di adeguata sperimentazione.
7. Il procedimento legislativo è inutilmente complicato, provocando conflittualità tra le due Camere e vizi di procedura capaci di inficiare la validità delle leggi che saranno deliberate.
Il progetto di riforma prevede quattro moduli principali per la formazione delle leggi dello Stato:
1) il “modulo bicamerale” (comma 1), come quello attualmente vigente, secondo cui le leggi sono approvate da entrambe le Camere in identico testo, è ridotto a poche ma importanti materie-funzioni, come quella di approvazione delle leggi costituzionali.
Tutte le altre leggi sono “monocamerali”, perché approvate dalla sola Camera dei deputati (comma 2), ma il Senato può intervenire secondo differenti procedure:
2) innanzitutto, vi è il modulo monocamerale “ordinario” (comma 3), secondo cui le leggi sono approvate dalla sola Camera dei deputati, ma il Senato – se, entro dieci giorni, un terzo dei suoi membri ne richieda l’esame – può deliberare proposte di modifica, entro trenta giorni, che la Camera può respingere a maggioranza semplice.
Vi sono, poi, due moduli monocamerali “speciali”:
3) il modulo monocamerale ex comma 4, per l’approvazione delle leggi di esercizio della “clausola di supremazia”, per le quali le proposte di modifica del Senato, approvate nel termine di dieci giorni [18] a maggioranza assoluta, possono essere superate dalla Camera a maggioranza assoluta;
4) e il modulo monocamerale ex comma 5, per l’approvazione delle leggi di bilancio, in virtù del quale le proposte di modifica possono essere deliberate dal Senato entro quindici giorni.
Altri procedimenti speciali, non esposti nel novello art. 70, si ricavano da altre disposizioni del progetto di riforma: 5) monocamerale abbreviato “a data certa” (novello art. 72 comma 7); 6) conversione di decreti legge (novello comma 6 art. 77); 7) procedimento speciale per approvare leggi elettorali di Camera e Senato (novello comma 2 art. 73); 8) procedimento monocamerale su iniziativa del Senato (novello comma 2 art. 71).
Il progetto di riforma complica in modo eccessivo il procedimento legislativo: è sufficiente la mera lettura del farraginoso novello art. 70 Cost., per rendersi conto del perché sia stato oggetto anche di commenti ironici e di come l’eventuale approvazione della riforma avrà ripercussioni sulla chiarezza del procedimento legislativo, provocando conflitti tra le due Camere, sia perché il discrimine tra i vari moduli procedimentali non sono sempre netti, appuntandosi su materie e funzioni non sempre esattamente definibili, sia perché il coordinamento tra le due Camere non è sempre esattamente definito nel progetto di riforma, essendo manifestamente insufficiente la previsione, nel novello comma 6 dell’art. 70 [19], di demandare ai Presidenti delle due Camere il potere di decidere d’intesa tra loro sulle eventuali questioni di competenza. Anzi, questa previsione, da un lato, svela la consapevolezza della confusione che emerge dal novello art. 70 e, dall’altro, appresta un rimedio simbolico ed inadeguato, perché, a tacer d’altro, un potere decisionale conferito a un “collegio” composto di due persone è un insulto al buon senso: in caso di persistenza del disaccordo, i due potranno solo giocarsela a testa o croce.
Sicché, se approvato dagli elettori, questo progetto di riforma potrà creare situazioni di conflitto, con vizi di natura procedimentale sui quali dovrà, poi, intervenire la Corte Costituzionale.
Inoltre, come può notarsi dalla mera lettura del novello art. 70, il bicameralismo non è affatto “superato” dal progetto di riforma, come pubblicizzato dal titolo della legge e dal quesito referendario, ma solo inutilmente complicato: non solo restano alcune materie bicamerali, ma in tutte le altre il Senato potrà intervenire, benché in tempi ristretti, proponendo modifiche che la Camera dei deputati potrà agevolmente superare. In breve, la “terribile” navette non è scongiurata; piuttosto, il procedimento è diversamente modulato, secondo procedure complesse, confuse, prive di un reale scopo e di una qualche utilità.
8. I nuovi senatori saranno non solo privi di legittimazione democratica, ma altresì liberi di agire in contrasto con gli interessi delle realtà territoriali dalle quali provengono.
Il progetto di riforma, da un lato, assegna ai senatori la rappresentanza delle istituzioni territoriali (novello art. 57, comma 1, Cost.), ma, dall’altro, ribadisce il divieto di mandato imperativo (novello art. 67, comma 1, Cost.).
Dunque, i nuovi senatori saranno non solo privi di adeguata rappresentatività democratica, in ragione del metodo di elezione indiretto (v., supra, par. 5), ma anche dotati di un “libero mandato” incoerente col modello di Senato predicato dal progetto di riforma. La persistenza del divieto di mandato imperativo in favore dei senatori è destinata a creare un “corto circuito” (E. Gianfrancesco, Camere del parlamento e procedimento legislativo nel disegno di legge di revisione costituzionale del governo Renzi), rendendo i senatori liberi di agire, anche in contrasto con gli interessi delle realtà territoriali dalle quali provengono e che dovrebbero rappresentare.
In conclusione, i nuovi senatori non saranno rappresentativi né del popolo, non essendo eletti direttamente, né delle “istituzioni territoriali” (come evocato dal novello art. 57, comma 1, Cost.) dalle quali provengono, essendo liberi nel loro mandato (e, peraltro, dotati anche delle immunità parlamentari dettate dall’art. 68 Cost.). In breve, i nuovi senatori saranno rappresentativi solo dei partiti politici che li hanno designati [20] o, al più, di sé stessi.
Infine, il progetto di riforma trascura un elemento importante nel funzionamento del Senato: il novello comma 4 dell’art. 72 Cost., infatti, disciplina la formazione delle Commissioni deliberanti (in luogo dell’Assemblea) solo per la Camera dei deputati, prescrivendo ovviamente la composizione in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Nulla è detto per le Commissioni deliberanti in Senato (dal citato comma 4 si apprende solo che non sono escluse), le quali potranno, pertanto, essere liberamente costituite senza alcun criterio e senza rappresentare equamente tutte le Regioni.
L’equilibrio complessivo del progetto di riforma risulta così irrimediabilmente compromesso: la riduzione delle competenze legislative (e amministrative) regionali in favore dello Stato, infatti, si compensava e giustificava, trovando un punto di equilibrio, nell’istituzione di un Senato delle Regioni (e dei Comuni) [21]. L’assenza di un legame forte tra i senatori e le istituzioni territoriali che dovrebbero rappresentare, invece, rompe lo schema, trasformando la riduzione delle competenze regionali in una mera involuzione del modello regionalista coniato nel 2001.
Infatti, se è vero che anche il Bundesrat tedesco non è elettivo, proprio perché non elettivo, essendo composto di membri provenienti dagli esecutivi dei Länder, i suoi “senatori” sono legati da un vincolo di mandato col Land che rappresentano. E, si ricordi, alla diminuzione delle competenze del Bundesrat operata dalla revisione costituzionale del 2006, ha corrisposto un aumento sostanzioso dei poteri dei Länder. Mentre, il progetto di riforma in commento conduce al risultato opposto rispetto al modello tedesco, per quanto anch’esso evocato come asserito modello di riferimento.
Infine, i nuovi senatori, nella loro duplice veste di membri del Senato e delle istituzioni territoriali da cui provengono e di cui continueranno ad essere componenti, non saranno in grado di poter assolvere contemporaneamente ad entrambe le funzioni, anche in ragione delle numerose competenze assegnate al Senato. Infatti, lo stesso progetto di riforma (novello art. 63, comma 2, Cost) ammette questa contraddizione, quando afferma una incompatibilità tra le funzioni di governo locale (quindi, almeno, tutti e 21 i sindaci-senatori) e le cariche negli organi del senato. Ma, poi, ribadisce l’obbligo di partecipazione ai lavori del senato e delle sue commissioni (novello art. 64, comma 6, Cost.).
Si è biascicato, per contro, che il nuovo Senato non sia un organo permanente, ma destinato a lavorare per sessioni. Sicché si avrebbero sessioni in cui i membri potranno continuare a lavorare presso gli organi territoriali e sessioni in cui i membri lavoreranno in Senato. Si tratta di una ricostruzione, a dir poco, fantasiosa per due ordini di ragioni: da un lato, le competenze del nuovo Senato sono tante e tali da non consentirgli di non lavorare in modo permanente [22]; si pensi, solo per fare un esempio, in particolare, alla funzione legislativa non solo bicamerale, ma anche a quella monocamerale in cui il Senato ha a disposizione tempi brevissimi (v., supra, par. 7) per proporre modifiche alla legge approvata dalla Camera; dall’altro, appare all’evidenza infantile pensare che un senatore-sindaco possa governare il suo Comune a singhiozzo (una sessione sì, una sessione no).
Infine, non si dimentichi che anche in Francia, là dove il cumulo delle cariche è – per così dire – una tradizione, vi si sta portando rimedio: la legge organica n. 215 del 2014 ne fa divieto a partire dal 2017. Sicché, è singolare, se non anche imbarazzante, che, mentre questa pratica viene abbandonata dagli ordinamenti in cui essa è storicamente radicata, la si vorrebbe ora introdurre da noi.
9. Le Regioni ordinarie subiscono una ingiustificata riduzione delle proprie competenze, mentre le Regioni speciali restano dotate di una forte autonomia ormai priva di senso e, talora, anche immeritata.
Il progetto di riforma riscrive l’art. 117 Cost., che distribuisce le competenze legislative e regolamentari tra Stato e Regioni ordinarie; elimina la competenza concorrente, per la quale allo Stato spetta solo la disciplina di principio e alle Regioni quella di dettaglio, e ridetermina la lista delle competenze regionali, spostando molte materie alla competenza dello Stato.
Il progetto di riforma intende assestare un giro di vite alle Regioni ordinarie, riducendone le competenze normative (e amministrative). Non si nega che fosse opportuno rettificare alcune soluzioni contenute nell’art. 117 Cost. e, in particolare, riportare al livello nazionale le infrastrutture strategiche (porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto, distribuzione nazionale dell’energia); ma la riforma va ben oltre, togliendo alle Regioni ordinarie anche altre materie “che costituivano il “cuore” dell’autonomia legislativa ed amministrativa regionale” (U. De Siervo, Appunti a proposito della brutta riforma costituzionale approvata dal parlamento): si legga il novello art. 117 Cost. comparandolo col vigente.
La soppressione della competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni è predicata dai proponenti con la falsa motivazione che questo tipo di potestà legislativa sarebbe stata all’origine dell’anomala conflittualità fra Stato e Regioni; omettendosi, però, di precisare che è lo Stato ad esser venuto meno al suo compito di adottare le opportune “leggi-quadro” (o “leggi-cornice”), su cui le Regioni avrebbero potuto-dovuto legiferare, appunto, nel dettaglio; che, dunque, la conflittualità è causata da una sistematica omissione dello Stato e non da un comportamento imputabile alle Regioni. Peraltro, la tanto conclamata abolizione di questa competenza legislativa concorrente è destinata a riapparire sotto l’etichetta di “disposizioni generali e comuni” (novello artt. 117 lett. m, n, o, u) o di “disposizioni di principio” (lett. p). Quindi, cambia il nome, resta la sostanza, ma aumenta la confusione.
Inoltre, il progetto di riforma in alcuni casi ripartisce in modo ambiguo le materie: ad esempio, se “tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici” è assegnata allo Stato, la “promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici” è assegnata alle Regioni, causando prevedibili contenziosi, davanti alla Corte Costituzionale, per definire l’incerto confine tra “valorizzazione” e “promozione”. Quanto alla delicata materia della “salute”, la riforma assegna allo Stato le “disposizioni generali e comuni per la tutela della salute” e alle Regioni la competenza in materia di “programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali”, alimentando il rischio di discriminazioni sul territorio nazionale nel godimento di fatto del diritto alla salute.
Alla sottrazione di competenze regionali non ha, però, corrisposto una assegnazione di funzioni di riequilibrio al Senato, bensì investito di molteplici competenze legislative, ma non di quelle relative alla specificazione dei confini fra le materie statali e regionali né di quelle relative agli interessi territoriali, con ciò smentendosi nuovamente l’assunto che la diminuzione di poteri delle Regioni sarebbe compensata dalla previsione di un nuovo Senato delle Regioni, il cui nomen da “Senato delle Autonomie”, come previsto nell’iniziale progetto governativo, resta nel progetto di riforma “Senato della Repubblica”, perché – appunto – non rappresenta né le Regioni né i Comuni (né, infine, i cittadini, non essendo eletto direttamente dal popolo).
Infine, l’introduzione della “clausola di supremazia” consente allo Stato, su iniziativa del Governo [23], e senza alcun limite, di intervenire anche in materie di competenza regionale “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale” (novello art. 117, comma 4, Cost.). Una clausola analoga (c.d. clausola dell’unità) esiste, per la verità, anche in altri ordinamenti federali (come quello tedesco), dove pure è usata con sufficiente parsimonia; ma il progetto di riforma la amplia fino a comprendere la “tutela dell’interesse nazionale”, che potrebbe giungere a svuotare completamente la competenza legislativa regionale, data l’assoluta genericità della formula usata, peraltro rimessa al mero apprezzamento del Governo (per questo motivo la clausola è stata definita “vampiro”).
Insomma, solo chi fosse favorevole ad un ridimensionamento dell’ente regionale “rispetto all’ubriacatura “federalista”” (così, Gino Scaccia, Intervento al dibattito sulla riforma del Senato e del Titolo V della Costituzione) e non disdegnasse un modello di Regione come ente essenzialmente amministrativo, e solo marginalmente legislativo, potrebbe guardare con favore a questa parte del progetto di riforma.
Ma senz’altro irragionevole si mostra la scelta di mantenere e, anzi, rafforzare il divario tra Regioni ordinarie e Regioni speciali; enti, queste ultime, che conservano la pienezza di funzioni legislative e amministrative.
Sintomatica di questa disparità di trattamento è, anche, l’introduzione di limiti di spesa per le sole Regioni ordinarie: si chiede, bensì giustamente, virtù nella gestione del denaro pubblico, attraverso l’applicazione di indicatori dei costi standard (novello art. 119, comma 4, Cost.), ma analoga richiesta non è rivolta alle Regioni speciali (v. art. 39 comma 13 della riforma), alcune delle quali note, tra l’altro, per inefficienza e sprechi.
10. L’ampliamento degli istituti di democrazia diretta è solo apparente e le garanzie costituzionali sono subdolamente compromesse.
Il progetto di riforma innalza da 50.000 a 150.000 il numero delle firme necessarie all’iniziativa legislativa popolare (novello art. 71, comma 3, Cost.) rendendone, dunque, più difficile l’esercizio, ma omette di prevedere un termine certo entro cui la Camera è tenuta a pronunciarsi sul progetto di iniziativa popolare, non essendo a ciò sufficiente il mero rinvio ai regolamenti parlamentari.
Sintomatico del rapporto problematico intrattenuto dal progetto di riforma con gli istituti di democrazia diretta è la diversa disciplina dei tempi di deliberazione finale sulle proposte di legge qualora il proponente sia, da un lato, il Governo o il Senato e, dall’altro, il popolo. Se, infatti, il proponente è il Governo, nella procedura “a data certa”, il termine è di settanta giorni prorogabili a ottantacinque (novello art. 72, comma 7, Cost.); se il proponente è il Senato, il termine è di sei mesi (novello art. 71, comma 2, Cost.); se, invece, il proponente è il popolo non c’è alcun termine (novello art. 71, comma 2, Cost.).
Il progetto di riforma dichiara di favorire la partecipazione popolare alla determinazione della politica nazionale, ma poi si limita ad accennare in trasparenza (novello art. 71, comma 4, Cost.) a referendum propositivi e di indirizzo, rinviando ad altra legge costituzionale l’effettiva introduzione e la definizione delle condizioni e, soprattutto, degli “effetti”. In altre parole, la riforma si limita ad ipotizzare l’esistenza di nuovi referendum, dei quali, però, la successiva legge costituzionale potrà limitarne le condizioni e, soprattutto, sterilizzarne gli effetti.
Quanto alle garanzie, preoccupa il diverso procedimento di elezione dei giudici costituzionali, con l’elezione di due giudici su cinque di nomina parlamentare da parte del Senato. Infatti, l’elezione da parte del Senato (organo privo di legittimazione democratica, di composizione esigua e con novantacinque membri su cento designati dai partiti) mina l’autorevolezza del giudice e, quindi, della Corte Costituzionale. Essere eletti, come attualmente, da un Parlamento in seduta comune (di novecentoquarantacinque membri eletti dal popolo) è cosa ben diversa in termini di adeguata legittimazione ad assolvere all’alta funzione. È vero che qualcosa di analogo avviene in Germania, dove otto giudici del Tribunale costituzione federale sono eletti da un Bundesrat composto di sessantanove membri rappresentativi dei Länder, ma … copiare gli errori altrui non è mai una buona idea!
11. Un giudizio di sintesi.
La Costituzione è il patto fondamentale che regge e dà equilibrio alla nostra convivenza sociale, politica e istituzionale. La Costituzione, dunque, non è una legge qualunque; può bensì essere modificata, ma solo quando le proposte di modifica siano necessarie ad un miglioramento delle condizioni economiche, sociali e politiche del Paese. Nessuno abbatterebbe un edificio le cui fondamenta siano ancora solide e robuste.
Il progetto di riforma, invece, si mostra inutile e inopportuno, perché non risolve alcun reale problema imputabile alla Costituzione. Anzi, attribuisce alla Costituzione difetti che essa non ha e intende introdurre modifiche che, invece di migliorarla, la peggiorano.
Inoltre, il progetto di riforma non è nemmeno idoneo a raggiungere gli scopi che i proponenti dichiarano di voler realizzare.
La riduzione dei costi della politica è, innanzitutto, un concetto sbagliato. La democrazia costa tantissimo, non c’è dubbio, ma non può essere abolita solo per questo. Il progetto di riforma, invece, confonde il costo della politica con gli sprechi e la corruzione. Pretende di contenere i costi di funzionamento delle istituzioni democratiche, ma non prende posizione contro gli sprechi e la corruzione.
Anzi, produce il risultato contrario. Infatti, da un lato, riduce le competenze legislative e amministrative di tutte le Regioni ordinarie, anche di quelle virtuose che hanno dimostrato di meritarsi l’autonomia loro concessa dalla riforma del 2001, e dall’altro lascia inalterati i privilegi delle cinque Regioni speciali (Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta), nonostante che sia noto a tutti come alcune di esse costituiscano un triste esempio di inefficienza e di spreco di denaro pubblico.
Non solo. Attualmente abbiamo una Camera dei deputati composta di seicentotrenta membri e un Senato composto di trecentoquindici membri (oltre a qualche senatore a vita). Le due assemblee svolgono le stesse funzioni. Ciò vuol dire che è comprovato che una assemblea di trecentoquindici membri (il Senato, appunto) sia in grado di fare quello che fa la Camera dei deputati con il doppio delle persone. Chiunque ridurrebbe della metà il numero dei membri della Camera dei deputati. Invece, questo progetto di riforma riduce il numero dei senatori e lascia inalterato il numero dei deputati. Non ha senso!
Non è nemmeno vero che il bicameralismo proposto dal progetto di riforma sia migliore di quello attuale; come non è assolutamente vero che fare più leggi e più rapidamente sia una cosa positiva. Le leggi in Italia sono troppe e di pessima qualità. Le leggi, invece, devono essere poche e chiare. Questa riforma, al contrario, rende più complesso e incerto il procedimento di formazione delle leggi e non offre alcuna garanzia proprio sulla qualità delle leggi.
Quanto alla partecipazione democratica, il progetto di riforma, da un lato, riduce la diretta democraticità del Senato, prevedendo una elezione di secondo grado dei suoi membri, ma poi non compensa adeguatamente il deficit di democraticità con una adeguata valorizzazione degli strumenti di democrazia diretta. Infatti, l’iniziativa legislativa popolare non è garantita quanto alla discussione e alla deliberazione finale, perché il progetto di riforma rinvia alla disciplina che i regolamenti parlamentari faranno, se vorranno, quando vorranno, come vorranno; quanto ai novelli referendum propositivo e di indirizzo, il progetto di riforma omette di indicare con precisione termini, condizioni ed effetti, preferendo rinviare il delicato tema ad una futura legge costituzionale.
Le garanzie costituzionali ne escono fortemente compromesse con il chiaro intendimento di intaccare la neutralità della Corte Costituzionale e del Presidente della Repubblica. Infatti, l’elezione di due giudici costituzionali, sui cinque di nomina parlamentare, è prevista ad opera di un Senato di novantacinque (su cento) membri designati dai partiti; mentre, le maggioranze richieste per l’elezione, in seduta comune, del Presidente della Repubblica degradano, in ultimo, dalla attuale “maggioranza assoluta” (cioè, circa cinquecentocinque voti) ad un modestissimo “tre quinti dei votanti”: se votano in cinque, il Presidente della Repubblica verrebbe eletto con soli tre voti!
Il vero è che per i cattivi governanti avere una bella Costituzione, come la nostra, è un grosso problema.
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(*) Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università degli Studi dell’Insubria – Avvocato
(**) Professore ordinario f.r. di Diritto pubblico comparato nell’Università degli Studi dell’Insubria
[1] Dal Senato della Repubblica nella seduta del 20 gennaio 2016 e dalla Camera dei deputati nella seduta del 12 aprile 2016.
[2] Precisamente, in ciascuna della due Camere sono state presentate due richieste: Cass., Ufficio centrale per il referendum, ord. 6.5.2016.
[3] Cass., Ufficio centrale per il referendum, ord. 8.8.2016.
[4] Il testo è stato approvato con modificazioni, l’8 agosto 2014, dal Senato; poi, approvato, con modificazioni, il 10 marzo 2015, dalla Camera; quindi, approvato dal Senato, ancora con modificazioni, il 13 ottobre 2015; e, infine, approvato senza ulteriori modifiche dalla Camera l’11 gennaio 2016. Successivamente si è avuta la seconda deliberazione di entrambe le Camere a maggioranza assoluta. Confrontando il progetto governativo con il testo definitivo, si nota, tra l’altro, la profonda differenza nella composizione e nelle funzioni del Senato e nel procedimento legislativo.
[5] Commissione per la Costituzione, seconda sottocommissione (prima sezione). Resoconto sommario, mercoledì 15 gennaio 1947: si vedano, in particolare, le proposte Paolo Rossi, Egidio Tosato, Costantino Mortati; non senza qualche riserva critica: vedi le osservazioni di Attilio Piccioni.
[6] Dal 1948 ad oggi sono entrate in vigore ben quindici leggi di revisione della Costituzione (9 febbraio 1963, n. 2; 27 dicembre 1963, n. 3; 22 novembre 1967, n. 2; 16 gennaio 1989, n. 1; 4 novembre 1991, n. 1; 6 marzo 1992, n. 1; 29 ottobre 1993, n. 3; 22 novembre 1999, n. 1; 23 novembre 1999, n. 2; 17 gennaio 2000, n. 1; 23 gennaio 2001, n. 1; 18 ottobre 2001, n. 3; 30 maggio 2003, n. 1; 2 ottobre 2007, n. 1; 20 aprile 2012, n. 1), quindi, con una media di una revisione costituzionale ogni 4/5 anni.
Ci sembra, quindi, di poter concludere che chi parli di trent’anni di attesa sia stato molto distratto negli ultimi sessantotto anni.
[7] Oltre a diverse «disposizioni finali»: di coordinamento, transitorie e finali (artt. 38-41 della riforma).
[8] Oltre a diciotto «disposizioni transitorie e finali».
[9] Peraltro, pubblicato dal Ministro della Giustizia nella Gazzetta Ufficiale (15.4.2016, n. 88) con l’aggiunta di un titolo reboante, in violazione dell’art. 3 della legge n. 352 del 1970, secondo il quale, invece, «… il Ministro per la grazia e la giustizia deve provvedere alla immediata pubblicazione della legge nella Gazzetta Ufficiale con il titolo “Testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera”, completato dalla data della sua approvazione finale da parte delle Camere …».
[10] Per un approfondimento di questo aspetto, concernente la corretta redazione del quesito referendario, quando abbia oggetto l’approvazione di una legge costituzionale, volendo G. D’Elia, Sulla illegittima formulazione del quesito referendario di approvazione della riforma Renzi-Boschi, in www.ilcaso.it.
[11] Si è detto che non votando più la fiducia, il nuovo Senato possa essere non-eletto democraticamente. Ciò non è affatto obbligatorio, vero che in Spagna e in Polonia la seconda Camera non vota la fiducia ma è ugualmente elettiva (e, per altro, l’espressione della fiducia da parte di una sola Camera non ha affatto agevolato la stabilità del Governo in quei Paesi).
[12] La «compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare, [è] incompatibile con i princìpi costituzionali in base ai quali le assemblee parlamentari sono sedi esclusive della “rappresentanza politica nazionale” (art. 67 Cost.), si fondano sull’espressione del voto e quindi della sovranità popolare, ed in virtù di ciò ad esse sono affidate funzioni fondamentali, dotate di “una caratterizzazione tipica ed infungibile” (sentenza n. 106 del 2002), fra le quali vi sono, accanto a quelle di indirizzo e controllo del governo, anche le delicate funzioni connesse alla stessa garanzia della Costituzione (art. 138 Cost.): ciò che peraltro distingue il Parlamento da altre assemblee rappresentative di enti territoriali» (così, Corte cost., sent. 13 gennaio 2014, n. 1).
[13] Nell’esempio si è considerato che il Consiglio regionale del Trentino A.A. non partecipi alle elezione dei senatori (perché “sostituito” dalle sue due province autonome), ma il punto non è per nulla pacifico.
[14] E di “espropriazione senza indennizzo” si può senz’altro parlare anche con riguardo ai cittadini residenti all’estero, che vedono nel progetto di riforma una secca riduzione dei parlamentari da loro eleggibili da 18 a 12.
[15] Secondo la clausola di supremazia, su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie regionali quando lo richieda, non solo la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ma anche una fluttuante «tutela dell’interesse nazionale» (vedi novello art. 117, comma 4, Cost.).
[16] Con comunicato stampa del 19 settembre 2016, il Presidente della Corte costituzionale ha reso nota la decisione del Collegio di rinviare a nuovo ruolo la trattazione delle questioni di legittimità costituzionale, sollevate dai Tribunali di Messina e di Torino, sulla legge n. 52 del 2015 (“Italicum”), la cui udienza era inizialmente prevista per il 4 ottobre 2016.
[17] L’espressione partito di “maggioranza relativa” significa, in realtà, partito di “minoranza” che ha ricevuto anche solo un solo voto in più rispetto agli altri partiti di “minoranza”. Per essere di vera “maggioranza” il partito deve, invece, conseguire il cinquanta per cento, più uno, del totale dei voti.
[18] In realtà, non è per nulla chiaro se questo termine di dieci giorni si riferisca alla richiesta d’esame (come nel comma 3) oppure alla deliberazione delle proposte di modifica (come appare preferibile ritenere, mancando altrimenti, in questo caso, un termine finale per proporre le modifiche; salvo a ritenersi che esso sia quello di trenta giorni già dettato nel comma 3. Ma se i termini del comma 4 fossero gli stessi del comma 3, non avrebbe avuto senso ripeterne solo uno dei due: o entrambi o nessuno).
[19] Novello art. 70 comma 6: «I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti».
[20] Infatti, non a caso, una disposizione transitoria del progetto di riforma (l’art. 39), prevede, come modalità di elezione, un sistema proporzionale a liste “bloccate”, senza cioè la possibilità di esprimere preferenze in favore dei singoli candidati senatori.
[21] Peraltro il nomen «Senato delle Autonomie», che compariva nell’iniziale progetto governativo (artt. 1 e 2), è scomparso nel testo definitivo approvato dalle Camere, svelando la realtà di un Senato incapace di rappresentare le autonomie territoriali.
[22] Si legga anche solo il novello art. 55, comma 5, Cost., che elenca le funzioni del nuovo Senato: «Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato».
Ci si rende conto dell’impegno che comportano tali attività? Con quali mezzi e con quali conseguenze tali funzioni, estesissime se seriamente considerate, dovrebbero essere svolte? Tra l’altro, per tali attività lo staff attuale del Senato non sarebbe nemmeno sufficiente e si renderebbe necessario un significativo aumento dell’organico, rendendo vano il demagogico contenimento dei costi asseritamente realizzato con la conclamata riduzione del numero dei senatori.
[23] Anche con decreto legge: v. novello comma 6 art. 77.
V. anche in arg. da ult. FRANCESCO VOLPE, Cinque interventi sulla riforma costituzionale, pag. http://www.lexitalia.it/a/2016/83703 e la pagina di approfondimento.
