FREE – A proposito di un recente articolo di Ainis

PIETRO QUINTO, Parlamento e TAR. A ciascuno il suo.

PIETRO QUINTO
(Avvocato)

Parlamento e TAR
A ciascuno il suo

In concomitanza con le cerimonie di inaugurazione dell’anno giudiziario del Consiglio di Stato e dei TAR è stato pubblicato un articolo di fondo sul “Corriere”, a firma di Michele Ainis, autorevole costituzionalista (clicca qui per consultarlo). Nel titolo si richiama “l’era dei formalismi” e si fa esplicito riferimento ai «riti suicidi di deputati e senatori». Per introdurre il tema, concernente l’incapacità del Parlamento di assolvere alla sua funzione legislativa, si afferma: «Il Parlamento è divenuto un TAR» (!) In buona sostanza – secondo l’autorevole editorialista – l’Aula del Parlamento invece di occuparsi della sostanza (fare le leggi) si perde sui vizi formali ed irregolarità procedurali. Prevale cioè il contenzioso «sul come, non sulla cosa».

La debolezza del Parlamento e della attività legislativa – aggiungo – si manifesta soprattutto nella pervicace volontà di aggirare e/o violare l’art. 72 della Costituzione, che impone alla Camera di approvare le leggi articolo per articolo.

La descrizione di ciò che avviene nelle Aule parlamentari (il riferimento attuale è alla vicenda del ddl Cirinnà, ma nel recente passato è accaduto anche per l’Italicum e per la riforma costituzionale) è inequivocabile e difficilmente contestabile. Il deficit della politica si ripercuote su quella che è la principale funzione dello Stato moderno: l’attività legislativa.

Maggioranze non omogenee, prevalenza degli interessi elettoralistici, la strumentalizzazione di qualsiasi vicenda, l’incapacità tecnica di parlamentari legislatori, la cui elezione non risponde neppure al rispetto delle regole della democrazia rappresentativa, determinano quello scenario, egregiamente descritto da Ainis: gli espedienti procedurali, gli arzigogoli, il terrore dei voti segreti non servono per fare le leggi, e soprattutto non servono a fare buone leggi. V’è il rischio – conclude Ainis – che il Parlamento finisca per diventare un Tribunale, con i senatori trasformati in avvocati, e che i Tribunali sostituiscano il Parlamento.

Non si può non condividere il giudizio del costituzionalista – che personalmente stimo per la lucidità delle sue analisi – sulla crisi della istituzione parlamentare e sul pessimo livello della legislazione statuale e regionale. E, proprio nelle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario sullo stato della giustizia amministrativa e sulle sue prospettive è stato da più parti denunziato, accanto alla inadeguatezza dell’apparato amministrativo, il problema di una legislazione esorbitante, confusa ed umorale, che non fornisce strumenti di personale conoscenza (per il cittadino) e di corretta lettura ed interpretazione da parte degli operatori chiamati istituzionalmente ad applicarla.

In un recente articolo (LexItalia n. 12/2015, pag. http://www.lexitalia.it/a/2015/69462) mi sono soffermato sulla c.d. «funzione salvifica della legge», denunciando, sulla scia delle argomentazioni svolte dal prof. Virga a proposito del legislatore pedagogo, sull’ipocrisia di una legislazione volta a trasformare i «mores» in «leges» con l’imposizione, attraverso le sanzioni, delle regole più autentiche della convivenza civile. Il tema, anche con riferimento all’editoriale in esame, è ulteriormente attualizzato perché, come denunciato dal Presidente Paino nella cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2016 del Consiglio di Stato, «la crisi dell’amministrazione e quella della legislazione chiama direttamente in causa la giurisdizione, e, in particolare, la giurisdizione amministrativa».

In questi termini però non può essere condiviso il parallelismo che Ainis introduce tra la paralisi e l’incapacità del Parlamento nel legiferare e le aule del TAR, descritte come i luoghi ove si dibattono «vizi formali e irregolarità procedurali».

Così non è. Non solo. Ma è proprio la giustizia amministrativa la prima vittima della patologia legislativa. «Alla difficoltà dell’amministrare – ha affermato Paino – si provvede talvolta con legge, con la conseguenza di incrementare ancora di più l’incertezza normativa, talvolta con il ricorso al giudice, che viene chiamato a sciogliere un conflitto tra gli interessi in gioco che l’amministrazione non è stata in grado di risolvere».

D’altro canto è la stessa vicenda del ddl Cirinnà a registrare che, nonostante il Parlamento discuta come formalizzare una legge sulle unioni civili e sulle adozioni, il tema viene affrontato nelle aule giudiziarie a tutti i livelli (Corte Europea, Corte di Cassazione e Corte Costituzionale), e, addirittura, l’Avvocatura Generale arriva ad affermare (in termini non del tutto appropriati) che la stepchild adoption sarebbe già riconosciuta nella legislazione vigente sulle adozioni per via giurisprudenziale.

Ma, per tornare alla giustizia amministrativa non è condivisibile l’immagine che offre Ainis – per criticare il Parlamento – delle aule dei TAR ove il contenzioso riguarderebbe vizi formali e procedurali. Può anche essere così. Ma si tratta di un contenzioso finalizzato al rispetto delle regole del gioco. Allorquando infatti si discute della violazione delle norme sul procedimento amministrativo viene in discussione il corretto rapporto tra cittadino e potere ovvero la dialettica Autorità e libertà, presidio di una democrazia moderna.

Così come quando il G.A. affronta – come ha ricordato il Presidente Pasca del TAR del Salento – il rispetto delle regole formali degli atti e delle procedure degli appalti per l’affidamento delle opere pubbliche e dei servizi, ciò che viene in considerazione è l’affermazione dei principi, anche di derivazione comunitaria, della par condicio, di economicità, e, in definitiva, di legalità. Ciò anche al fine di prevenire l’intervento del Magistrato penale sulle patologie del sistema dopo il verificarsi del danno per la collettività difficilmente recuperabile.

Non bisogna mai dimenticare – come ha orgogliosamente rivendicato il Presidente Paino – che «la giustizia amministrativa costituisce la principale risposta alla domanda di legalità e di efficienza che viene dal cittadino e risolve situazioni complesse interpretando, con senso pratico, normative talvolta incomprensibili».

E se, addirittura, si denunciano, giustamente, i «riti suicidi di deputati e senatori», occorre invece riaffermare l’essenzialità di una giurisdizione che, pensata come un «giudice speciale», è diventata nel tempo un giudice ordinario dell’esercizio del potere pubblico, tanto più indispensabile quanto più è evidente la crisi dei rapporti tra cittadini ed istituzioni. Tutto ciò in stretta correlazione con l’evoluzione del diritto amministrativo come diritto dalla società. Sicchè – afferma Sabino Cassese – il vero diritto civile è il diritto amministrativo, atteso che per la sua vastità tocca ogni aspetto della vita civile e collettiva.

L’interpretazione di ciò che si svolge nelle aule dei TAR, giudice di legittimità dell’agire amministrativo, richiama alla memoria l’ammonimento di M.S. Giannini, il quale rilevava che «contrariamente all’opinione corrente la norma come fatto o meglio il fatto della norma, è ben lontano dall’essere un’entità sicura e apprensibile; ma costituisce uno dei fatti più incerti che possano sussistere in un ordinamento».

Ammonimento tanto più attuale in un’epoca nella quale la confusione è grande. Sicchè se è vero che la dialettica politica – per dirla con Ainis – si trasforma in processi ed il Parlamento in Tribunali, occorre fare sempre più affidamento in quel Giudice amministrativo, che si è conquistato sul campo il ruolo di Giudice della complessità, attraverso un processo capace di apprestare una tutela rapida ed incisiva. Tanto più che – come ricordato ancora una volta dal Presidente del Consiglio di Stato – nel diritto globale, il diritto amministrativo è divenuto la forma organizzativa della dimensione economica ed il sindacato del giudice amministrativo viene esercitato sia sulle scelte riguardanti l’esercizio del potere economico sia sulle iniziative di impresa e a tutela di queste.

Ben vengano quindi la critica ed il richiamo sul venir meno della centralità del Parlamento, ma evitando il rischio di ulteriori delegittimazioni anche nei riguardi di quelle Istituzioni, come il TAR, che si occupa non solo di vizi formali o violazioni procedurali, ma risponde con tempestività ed efficacia alle domande del cittadino per una giustizia effettiva.