FREE – Il “lato oscuro” delle Agenzie fiscali
SALVATORE GIACCHETTI, La chimera di una pubblica amministrazione “al servizio del cittadino” e la crescente trasparenza del “lato oscuro” delle Agenzie fiscali.
SALVATORE GIACCHETTI
(Presidente aggiunto onorario
del Consiglio di Stato)
La chimera di una pubblica amministrazione “al servizio del cittadino”
e la crescente trasparenza del “lato oscuro” delle Agenzie fiscali (*)
1- I criteri guida dell’attività amministrativa. L’enigma legislativo di “una amministrazione aperta, al servizio del cittadino”. La trasparenza come veicolo di valori positivi e come veicolo di valori negativi o “oscuri”.
2- Gli errori di partenza commessi dallo Stato nell’istituzione delle Agenzie fiscali.
3- La trasparenza oscura dell’Agenzia delle Dogane.
4- Le attuali oscurità del reclamo/mediazione in materia tributaria. La trasparenza oscura dell’accertamento operato dall’Agenzia delle Entrate.
5- Le Agenzie fiscali e la bell’arte di fare una statistica.
6- La necessità di una presa di posizione del Parlamento e del Governo.
7- Un augurio semplice.
* * *
1- Il nostro ordinamento costituzionale e amministrativo impone a tutte le pubbliche amministrazioni tre fondamentali criteri-guida:
a) rispettare i principi costituzionali di giustizia nell’amministrazione e di un buon andamento finalizzato al perseguimento del pubblico interesse: e cioè rispettare le leggi, le decisioni giurisdizionali ed i principi di economicità, efficacia, efficienza ed imparzialità;
b) comportarsi con la consapevolezza di dover agire in un quadro generale di “accessibilità totale delle informazioni….alla scopo di favorire forme diffuse di controllo” concorrendo così “alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino” (art 1 del decreto delegato n. 33/2013);
c) applicare i primi due criteri secondo il principio generale di trasparenza, inteso come necessaria “condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali” (ibidem).
Per la verità, l’affermata volontà di voler realizzare una pubblica amministrazione “al servizio del cittadino”, che in pratica costituisce una sorta di interpretazione autentica dell’art. 98 della Costituzione secondo cui “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”, dà luogo a molte perplessità.
Vero è che il citato art. 1 ha correttamente precisato che il dovere di servizio è imposto alla pubblica amministrazione e non ai pubblici dipendenti, che sono semplici organi dell’amministrazione, e che tale servizio va reso non alla Nazione ma al cittadino, dal momento che la “Nazione”, come tale, è una entità etnico-politica che non ha propri organi che possano agire sul piano giuridico come suoi diretti rappresentanti nei confronti dei pubblici impiegati o delle pubbliche amministrazioni: sicché dire ai pubblici impiegati che sono al servizio esclusivo della Nazione era come dire ad essi che – in pratica – non erano al servizio di nessuno.
Ma per il resto la novella legislativa costituisce soltanto un populistico slogan politico, privo di contenuto tecnico-giuridico. Innanzi tutto perché – almeno in Italia – una pubblica amministrazione realmente al servizio del cittadino è una sorta di mosca bianca; e non risulta che qualcosa sia mutato dopo il decreto n. 33/2013. In secondo luogo perché la novella gioca sull’ambiguità del termine “servizio”, termine che può esser inteso:
a) sia nel senso generico – che però è proprio quello che appare formalmente nel testo – di essere al servizio, che delinea un rapporto a due servito (in posizione di supremazia)-servitore (in posizione di soggezione), con facoltà del primo di predeterminare e controllare l’oggetto concreto della prestazione che il secondo è tenuto a compiere;
b) sia nel senso specifico – che non appare nel testo ma che in realtà è proprio quello di cui qui si tratta – di pubblico servizio, che delinea invece un rapporto a tre legge-pubblica amministrazione-utente del servizio, in cui la predeterminazione del servizio è effettuata dalla pubblica amministrazione secondo i criteri stabiliti dalla legge e l’utente cosiddetto “servito” ha solo la libertà di accettare o meno quel servizio, e quindi non si trova affatto in una posizione di supremazia sulla pubblica amministrazione in ipotesi “servente”. In caso contrario sorgerebbe un evidente enigma: se le pubbliche amministrazioni devono agire con imparzialità e sono funzionalmente vincolate al perseguimento dell’interesse pubblico come è mai possibile porle funzionalmente al servizio del cittadino, che può legalmente agire nel perseguimento di interessi personali che ben possono essere confliggenti con quelli pubblici?
Poiché però è principio generale (v. art. 1367 cod. civ.) che gli atti giuridici vanno interpretati nel senso in cui possano avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno, l’enigma suindicato può essere risolto, con molta buona volontà, dando al generico e fuorviante concetto di “servizio al cittadino”, formulato nel citato art. 1, un contenuto riduttivo: e cioè collegandolo ai concetti di “accessibilità totale”, “controllo diffuso” e “amministrazione aperta”, così finalizzandolo esclusivamente alla realizzazione del principio generale di trasparenza: trasparenza concepita come strumento preordinato non semplicemente ad informare ma soprattutto a formare nei cittadini una conoscenza critica dell’attività amministrativa idonea a stimolarli ad una partecipazione attiva che consenta un giusto ed equo contemperamento degli interessi pubblici e privati in gioco. In questa prospettiva il legislatore delegato avrebbe inteso realizzare un sistema circolare della linfa democratica che ha il suo momento essenziale nella partecipazione dei cittadini, come già cantava Giorgio Gaber in una nota canzone che meriterebbe una citazione ad honorem nei testi di diritto costituzionale; partecipazione senza di cui il carattere democratico dell’ordinamento si alza, saluta e mestamente si allontana.
Da ciò consegue:
– che l’asserzione di una pubblica amministrazione realmente “al servizio del cittadino” è una chimera, o – nella migliore delle ipotesi – un ambiguo gioco di parole, che per la verità più che ad ludendum appare fatto ad illudendum: situazione che un regime democratico non dovrebbe permettersi, perché offende la dignità del cittadino e lo allontana dalle istituzioni;
– che la trasparenza va comunque considerata di per sé complemento necessario dei principi di giustizia e di buon andamento della pubblica amministrazione e quindi, se effettivo veicolo dei valori positivi indicati dall’ordinamento costituzionale e amministrativo, giustifica da sola la partecipazione attiva del cittadino.
Resta pertanto al di fuori dello schema legale l’ipotesi di una attività amministrativa che operi o praticando criteri non conosciuti o addirittura non conoscibili oppure attuando una trasparenza “oscura”, e cioè una trasparenza che risulti veicolo di valori negativi, quale l’immagine di un’amministrazione che non rispetti né le leggi né le decisioni giurisdizionali né l’economia né gli amministrati e che quindi allontani la partecipazione dei cittadini, creando così tra essi e le istituzioni una spaccatura che interrompe la circolarità della linfa democratica.
2- Ciò premesso, sembra di dover constatare che l’Agenzia delle Dogane e l’Agenzia delle Entrate, due fondamentali pilastri dell’economia nazionale, intendano praticare (specialmente con la cosiddetta mediazione tributaria: v. successivo n. 3) criteri non conosciuti e non conoscibili ed abbiano altresì già adottato comportamenti univoci del tutto alla luce del sole, e quindi trasparenti, qualificabili in termini negativi di politica di potenza fondata su una ristretta schiera di fedelissimi incaricati dirigenziali e finalizzata a rendere le Agenzie enti sostanzialmente autonomi ed autoreferenziali; politica che si è manifestata soprattutto dopo che la Corte Costituzionale, con l’ormai notissima sentenza n. 37/2015, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale di tali incarichi.
A tal fine occorre ricordare (cfr. il mio precedente articolo La difficile convivenza tra Agenzie fiscali, equità fiscale e buon andamento della pubblica amministrazione, in LexItalia.it, n. 7/2015, pag. http://www.lexitalia.it/a/2015/57857) che quando circa 15 anni fa venne stipulata la “convenzione” tra lo Stato italiano e le neonate Agenzie fiscali erano previste – tra l’altro – le seguenti condizioni:
- che le Agenzie dovessero assicurare una qualità del servizio tale da assicurare almeno il 59% di esiti positivi (totalmente o parzialmente) nel contenzioso tributario;
- che il raggiungimento della suddetta percentuale fosse uno dei presupposti per consentire alle Agenzie di corrispondere premi di produttività ai propri dirigenti;
- che le Agenzie avessero la facoltà di creare o di partecipare a consorzi e a società commerciali, creando così assetti societari per così dire strumentali o “di servizio”;
- che il controllo sulle Agenzie fosse esercitato da un Audit interno.
Tali condizioni avrebbero dovuto essere meglio meditate, dal momento che:
sub a) il limite minimo del 59% corrisponde al sei meno delle scuole e al diciassette delle università: è cioè un risultato di sia pur limitata insufficienza. Non si comprende quindi a quale titolo potesse meritare un premio. Vero è che per il 2016 il limite è stato elevato al 63%: ma tale limite resta comunque appena al di sopra di una normale sufficienza;
sub b) non essendo stato evidentemente precisato chi dovesse attestare il raggiungimento di tale limite, lo Stato lasciava un vuoto suscettibile di essere interpretato – com’è poi avvenuto – nel senso che le Agenzie, e cioè le dirette interessate, avessero l’onere di autocertificare tale raggiungimento, senza che lo Stato avesse a sua volta l’onere di controllare se i dati forniti dalle Agenzie corrispondessero ai dati ufficiali che il Ministero dell’economia e finanze pubblica annualmente sull’esito del contenzioso tributario;
sub c) nell’affidare i controlli delle Agenzie esclusivamente ai controlli interni dei rispettivi Audit non veniva considerato che tali soggetti non si trovano in posizione di terzietà nei confronti delle Agenzie, dal momento che sono loro volta nominati, controllati e se del caso revocati dai Comitati di gestione delle Agenzie stesse; e quindi si trovano nella scomoda e pericolosa (per loro) situazione di controllore controllato che è consapevole di operare in un ambiente in cui costituisce il classico vaso di coccio. Lo Stato avrebbe potuto e dovuto pensarci all’inizio ad istituire un controllore esterno sull’Agenzia: ma stranamente, molto stranamente, ed incautamente, molto incautamente, nessuno allora risulta averci pensato;
sub d) non veniva previsto che le strutture societarie cosiddette “di servizio” dovessero essere indicate in un apposito allegato pubblico alla relazione annuale delle singole Agenzie, con precisazione dei bilanci, degli eventuali conferimenti di denaro o beni pubblici, dei componenti gli organi sociali, dei compensi ad essi erogati, e dei corrispettivi erogati a dette società a fronte delle prestazioni da esse rese alle Agenzie, al fine di consentirne la valutazione di convenienza economica e di legalità da parte sia del Parlamento che del Governo; altrimenti si sarebbero potuti verificare casi non di “servizi” resi dalle società alle Agenzie ma di “servizi” resi dalle Agenzie alle società e più precisamente ai componenti degli organi sociali, presumibilmente collegati ai vertici delle Agenzie o dei sindacati.
Ma queste riflessioni allora non vennero fatte; e così passò il disegno normativo proposto dalle parti interessate.
Queste improvvide premesse hanno poi condizionato le numerose conseguenze negative che seguono.
3- Per quanto riguarda il rispetto della giustizia nell’amministrazione basta ricordare che, nell’ultimo concorso dirigenziale svoltosi presso l’Agenzia delle Dogane si è verificato che:
– il dirigente generale dell’Agenzia nominato presidente della commissione esaminatrice, appena nominato, aveva organizzato in via praticamente riservata un corso di formazione dei concorrenti mediante inviti ad personam; corso al quale aveva partecipato un gruppo scelto di incaricati dirigenziali e che era rimasto sconosciuto non solo ai concorrenti esterni ma anche ai concorrenti interni di livello non dirigenziale (circa il 99% del totale), corso in cui era stato esaminato in particolare l’argomento della restitutio in integrum in sede disciplinare. Lo stesso dirigente generale aveva altresì diramato una circolare sul bunkeraggio (termine sconosciuto da quasi tutti, che significa rifornimento di combustibile delle navi), indirizzata soltanto ai dirigenti ed agli incaricati dirigenziali, e che quindi era rimasta sconosciuta a tutti gli altri concorrenti;
– le prove estratte a sorte in sede di esame scritto erano risultate – guarda caso – la restitutio in integrum in sede disciplinare e il bunkeraggio;
– la graduatoria finale del concorso era stata annullata dal TAR Lazio, con sentenza confermata in appello, perché era emerso che il suddetto presidente della commissione esaminatrice avrebbe corretto da solo gli elaborati, aprendoli, esaminandoli, espungendo d’autorità tutti quelli da lui ritenuti insufficienti (circa il 90%), e sottoponendo all’esame del plenum della commissione solo gli elaborati da lui ritenute meritevoli, ai quali avrebbe attribuito un punteggio provvisorio che poi avrebbe sottoposto alla ratifica del plenum, che a quel punto, nulla sapendo di bunkeraggio, non avrebbe potuto che ratificare la proposta;
– in quella sede il TAR, sia pure in via incidentale, aveva ritenuto fondata la querela di falso in atto pubblico presentata dai ricorrenti avverso un verbale con cui la commissione esaminatrice, resasi conto di aver un po’ ecceduto in disinvoltura, aveva tentato – maldestramente – di sanare ex post il malfatto; e anche su tale base il TAR aveva concluso con un giudizio di “inaffidabilità” operativa di detta commissione, tanto da richiedere – non mi risultano analoghe decisioni di tale severità – la sua sostituzione con una commissione diversa;
– la Procura Generale, dopo opportune indagini, acquisiva tutti gli originali di tutti gli atti del concorso, compresi gli elaborati concorsuali e le relative buste, interne ed esterne; precisazione che fa ritenere che l’Autorità Giudiziaria abbia individuato un sistema di identificazione dei concorrenti da favorire.
La procedura concorsuale, di conseguenza, si sarebbe svolta in un quadro generale di inescusabili superficialità e di formali illegittimità, dando la netta impressione che la commissione esaminatrice, pur composta non da novellini ma da esperti della pubblica amministrazione, si sarebbe comportata con la nonchalance propria di chi è convinto di compiere un rito burocratico, privo di reale contenuto valutativo, che attende soltanto una formale firma di adesione.
In questa situazione la reazione dell’Agenzia è stata quella di….premiare il suddetto presidente, nominandolo presidente di un nuovo concorso per l’assunzione di ingegneri, e – con coerente parallelismo – quella di boicottare ed escludere da qualsiasi incarico i funzionari che avevano peccato di lesa maestà per avere osato ricorrere alla giustizia amministrativa avverso lo pseudoconcorso suindicato.
Questo boicottaggio, tra tanti esempi, si è avuto nel caso in cui un dirigente di seconda fascia aveva chiesto al proprio superiore se poteva affidare un incarico al funzionario X, e si è sentito rispondere che X aveva promosso contenzioso contro l’Amministrazione e la Direzione Centrale Personale e Organizzazione avverso il concorso in questione (e cioè quello che poi la Corte Costituzionale aveva dichiarato svolto sulla base di norme illegittime e il Giudice ammnistrativo aveva annullato) e pertanto non poteva ritenersi “persona affidabile”; sicché il dirigente di seconda fascia interrogante, se avesse attribuito l’incarico ad X, se ne sarebbe assunto anche le conseguenze. Ovviamente, X non ha ottenuto l’incarico.
Un altro funzionario delle Dogane, esponente di Dirpubblica, un sindacato non allineato e quindi non appiattito sulle linee indicate dallo staff dell’Agenzia, che in una trasmissione televisiva aveva commentato dati pubblici sull’inefficienza dell’Agenzia delle Entrate (e quindi non della sua Amministrazione), è stato oggetto, da parte della sua Amministrazione, di ben tre procedimenti disciplinari espressamente dichiarati finalizzati al licenziamento. Tale fine non è stato conseguito soltanto perché l’interessato ha tempestivamente proposto ricorso giurisdizionale, dimostrando l’insussistenza delle imputazioni rivoltegli, e sulla questione è intervenuta la ferma presa di posizione assunta da larga parte della Camera con l’interrogazione parlamentare indicata al successivo n. 4; sicché l’Agenzia il giorno prima dell’udienza di discussione del ricorso ha ritenuto opportuno archiviare i procedimenti disciplinari con una motivazione che in sostanza è un encomio, perché dà pienamente atto della correttezza e dell’alta professionalità dell’incolpato e quindi riconosce l’assoluta insussistenza dei presupposti per un’azione disciplinare. Insomma, dalle stalle alle stelle. Resta però il fatto che l’Agenzia ci abbia provato a licenziare quel dipendente, evidentemente scomodo; e resta anche la considerazione che non essendoci stati motivi legittimi per agire contro di lui deve ritenersi che l’iniziale accanimento disciplinare fosse originato da motivi non legittimi, ma intesi alla squalificazione morale e all’eliminazione professionale (e cioè alla morte civile) di chi – peraltro fondatamente – contesta il sistema. Il che fa comprendere come nello staff dell’Agenzia ci sia chi ritiene ovvio che giustizia nell’amministrazione e comportamento di quella Amministrazione siano entità incompatibili, e che quindi ritiene, con serena e coerente trasparenza, che la propria Agenzia (e cioè l’Agenzia di cui si sente padrone) possa tranquillamente agire in qualità di soggetto indipendente e legibus solutus, Stato nello Stato, titolare anche del potere di oscurare le leggi dello Stato che la ospita e le sentenze della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato, evidentemente considerate inutili e irrilevanti pezzi di carta.
4- Passando poi alle Entrate, vengono in rilievo sia alcune imprevisioni del legislatore delegato nell’introduzione dell’istituto della mediazione tributaria sia alcune recenti dichiarazioni del direttore dell’Agenzia.
4.1– La mediazione tributaria – definita dall’Agenzia delle Entrate reclamo/mediazione – è stata introdotta dall’art. 39, comma 9, del decreto legge n. 98 del 2011, che ha inserito nel decreto legislativo n. 546 del 1992 l’art. 17-bis, successivamente modificato dall’art. 9, comma 1, lett. 1) del decreto legislativo n. 156/2015, estendendone l’applicazione a tutti gli enti impositori. Tali decreti delegati sono stati – di fatto – inizialmente predisposti dagli Uffici legali ministeriali e, in un momento successivo, anche dagli Uffici legislativi delle neonate Agenzie. E’ quindi comprensibile che si sia puntato ad avere il massimo di mano libera dell’Amministrazione ed il minimo di rischio per un eventuale cattivo uso del potere. Ma quello che è troppo è troppo.
Va infatti considerato quanto segue.
Innanzi tutto, l’istruttoria e la decisione del reclamo/mediazione non spetta all’ufficio che aveva curato l’istruttoria e la decisione del provvedimento impugnato ma è centralizzato presso gli uffici legali di ciascuna Direzione regionale (o struttura equiparata), che sono ovviamente alle dipendenze operative del Direttore Regionale. In questo modo nelle mani di poche persone si concentra non solo il potere esterno di decidere i reclami dei contribuenti, e cioè il potere di stabilire la convenienza a concedere abbattimenti dell’imposta a fronte di una riscossione certa e in tempi rapidi, potere enorme e insindacabile (perché non contestabile né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale), ma anche il potere interno (v. successivo punto d4)) di misurare quello che nel gergo burocratico viene definito “l’innalzamento della qualità del prodotto amministrativo” (gergo da correggere perché degrada a prodotto da supermercato l’accertamento tributario, che è la sintesi di valori non solo economici ma anche costituzionali, etico-sociali e politici), con conseguenti riflessi sulla valutazione della performance nei confronti dell’autore dell’atto – funzionario e dirigente – da parte del Direttore Regionale e rilevante anche ai fini disciplinari. In questo modo un ristrettissimo nucleo di persone acquista la facoltà, del pari insindacabile, di condizionare l’operato di ciascun dipendente, che sa di essere continuamente sorvegliato da un’Autorità che non è disposta a fare prigionieri e che boicotta i sindacati non allineati (v. successivo n. 5).
Ne risulta l’immagine di una organizzazione che opera secondo criteri non conoscibili dall’esterno e non contestabili dall’interno; e cioè un tipo di organizzazione che ricorda qualcosa.
Nel merito, sul neo istituto si possono fare le seguenti considerazioni.
a) È improprio fare riferimento alla mediazione del diritto civile. Nel diritto civile si hanno due parti, che controvertono sull’estensione di loro contrapposti diritti, ed un mediatore in posizione di terzietà che le aiuta a trovare un punto d’incontro nel rispetto della legge, senza avere alcun potere di decidere la controversia; si ha quindi un rapporto a tre. Invece nel diritto tributario non c’è alcun mediatore in posizione di terzietà: c’è la contrattazione diretta tra due parti, una in posizione di supremazia ed una in posizione di soggezione (e quindi un rapporto fortemente sbilanciato a favore dell’Agenzia); contrattazione che può sfociare in un accordo, sostanzialmente dettato dalla prima al quale la seconda ha sostanzialmente la sola facoltà di aderire o meno, con cui le parti dispongono del diritto di un terzo, e cioè del diritto dello Stato all’esatta percezione del tributo.
b) Nel diritto civile si controverte su diritti disponibili; e quindi l’interesse pubblico consiste nel raggiungimento dell’accordo, e cioè nell’eliminazione di una situazione che turba la pace sociale; la fondatezza o meno delle rispettive pretese e la base concreta su cui avviene l’accordo tra le parti è di esclusivo interesse delle parti stesse, e quindi per lo Stato è del tutto irrilevante. Nel diritto tributario invece la fondatezza delle pretesa è invece essenziale, dato che l’interesse pubblico consiste nell’esatta percezione del tributo; e di conseguenza qualsiasi accordo al ribasso, se non costituisce l’espresso riconoscimento di un errore commesso dagli Uffici tributari, costituisce ex se un illecito.
c) Nel diritto civile l’atto conclusivo del procedimento di mediazione è un atto privato, che resta nella piena disponibilità delle parti e che quindi ex se non è suscettibile di pubblicità obbligatoria, necessaria solo in caso d’uso qualora un determinato atto lo richieda. Nel diritto tributario l’atto che conclude la (cosiddetta) mediazione è invece un atto pubblico e quindi come tale dovrebbe rispettare il principio generale di trasparenza.
d) Ne consegue:
d1) che a conclusione della mediazione tributaria deve essere redatto un verbale in cui, preso atto della fondatezza delle doglianze del contribuente, il dirigente competente si assume la responsabilità di attestare che l’atto impugnato era errato e va quindi corretto;
d2) che pertanto il verbale è suscettibile di essere segnalato ai competenti uffici perché detraggano all’autore dell’atto errato il punteggio già attribuitogli al fine del premio annuale di produttività e valutino se l’errore compiuto da tale dipendente sia rilevante ai fini disciplinari;
d3) che in sede di relazione annuale al Parlamento l’Agenzia dovrebbe indicare l’importo totale delle somme sottoposte alla mediazione e il minore importo totale delle somme concordate, per dar modo al Parlamento e al Governo di valutare la convenienza del sistema;
d4) che è necessaria condizione di legittimità del sistema che gli accordi intervenuti tra Agenzie e contribuenti siano resi pubblici, sia per costituire un utile strumento di previsione da parte degli interessati, ed evitare così a sua volta un ingiustificato aumento del contenzioso, sia perché condizione essenziale di ogni ordinamento democratico è la conoscibilità, e quindi la pubblicità, della correttezza dell’imposizione tributaria. Se pubblica è la regola (la legge tributaria) e pubblico è l’elenco dei regolati (i contribuenti, con indicazione dei rispettivi debiti tributari teorici) pubblico deve essere anche l’elenco delle eccezioni alla regola (e cioè delle minori somme di fatto eventualmente corrisposte dai contribuenti) con precisazione delle relative giustificazioni: altrimenti la regola diventa una burletta. Insomma, la pur condivisibile esigenza di deflazionare il contenzioso tributario non può essere realizzata a scapito dei principi costituzionali di commisurazione dell’imposta alla capacità contributiva e di giustizia e imparzialità nell’amministrazione. Ed è facile prevedere che caos succederebbe e quanti sospetti sorgerebbero se ogni contribuente dovesse poter supporre che un altro contribuente nella sua stessa posizione abbia avuto dall’Agenzia, senza alcuna ragione, un trattamento migliore del suo. Oltre tutto, potrebbero verificarsi situazioni paradossali: quale quella, ad esempio, che il contribuente che fa una dichiarazione tributaria onesta, e quindi non ha alcun motivo di reclamare, paghi più del contribuente che ha presentato una dichiarazione disonesta ed ha reclamato, ottenendo un accordo favorevole.
Non risulta però che l’Agenzia si stia orientando nei sensi indicati sub d). Ne deriva così un sistema di totale oscurità: un sistema che è l’esatto opposto della democrazia reale. E a questo proposito va ricordato che l’Agenzia ha stabilito che tutti i dipendenti hanno il dovere disciplinare di denunciare agli organi disciplinari qualsiasi fatto comunque appreso di rilevanza disciplinare, e, sulla base di un volenteroso parere rilasciatole dall’Avvocatura Generale dello Stato, ha disposto che i propri dipendenti incaricati dalla Procura della Repubblica di compiere indagini di polizia giudiziaria nei confronti di altri dipendenti, siano esentati dal segreto investigativo e quindi abbiano il dovere di informare immediatamente gli organi disciplinari (che, in ipotesi, potrebbero proprio quelli oggetto di dell’indagine). Nessun commento.
4.2- L’oscurità di cui sopra e aggravata dalla circostanza che il direttore dell’Agenzia delle Entrate:
– prima cerca di forzare la mano al Governo per far passare un concorso dirigenziale illegale, allegando che altrimenti il sistema collasserà, e poi dichiara che lo scorso anno, a concorso dirigenziale bloccato dalla Corte Costituzionale, si è avuto un maggior recupero di evasione pari a 14,9 miliardi. Si potrebbe osservare: ma se l’anno scorso, in una situazione in cui la Corte aveva neutralizzato gli incarichi dirigenziali, si è avuto non un collasso ma un maggior recupero di evasione vuol dire che tali incarichi erano non solo inutili ma addirittura dannosi;
– considera tale recupero come una vittoria, senza tener conto che circa la metà dei maggiori accertamenti viene dichiarata illegittima ed eliminata in sede di contenzioso tributario, e che ciò che resta costituisce soltanto circa il 2-3% dell’evasione totale, che attualmente ammonterebbe, secondo stime OCSE, a quasi 300 miliardi di euro annui (circa 200 stimati da Bankitalia, circa 70 stimati da Coldiretti per contraffazione del made in Italy e circa 30 stimati da studi in corso per sottofatturazioni delle importazioni, con conseguente perdita dell’IVA e dei diritti doganali). Il che non sembra poi un gran risultato;
– sulle ali della caduta del segreto bancario nei confronti del fisco lancia ai contribuenti l‘inquietante minaccia “chi non collabora conoscerà il lato oscuro dell’accertamento”. Finora noi cittadini conoscevamo il lato illuminato dell’accertamento tributario, che è quello della legge e del codice del contribuente; lato tranquillizzante per il contribuente onesto. Di conseguenza il minacciato e minaccioso “lato oscuro” non potrebbe che essere un lato extra o addirittura contra legem; e se è effettivamente “oscuro” vuol dire che non è né dichiarabile dall’Agenzia né conoscibile dal cittadino: il che aumenta l’attuale crescente angoscia esistenziale e fa venir meno sia la trasparenza sia la partecipazione, capovolgendo così lo stesso consolatorio concetto di “pubblica amministrazione aperta, al servizio al cittadino”, dato che a quel punto il povero cittadino non può più nemmeno immaginare che cosa potrebbe succedergli. Ma in questo modo dove va a finire il principio generale di trasparenza, inteso come “condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali”?
Le supposizioni che si possono fare sono tante: fino ad immaginare una polizia tributaria segreta, una tax force con licenza di tortura tributaria, che com’è noto può determinare la fine legale o addirittura anche fisica di un operatore economico. Certo, si tratta di semplici supposizioni. Quella che però non è una supposizione ma una certezza è che nell’attuale sistema globalizzato la conoscenza è un formidabile strumento di potere che può consentire di fare e di ricevere indebiti favori.
Ad esempio, ai maggiori importatori di prodotti alimentari contenenti carne e prodotti caseari è stato riconosciuto che l’origine di tali prodotti è sottoposta a “vincolo di riservatezza aziendale”; e quindi deve essere nota solo alle Dogane (a cui peraltro istituzionalmente non dovrebbe interessare) mentre deve essere sottratta alla conoscenza del consumatore (che invece avrebbe tutto l’interesse a conoscere se gli alimenti che utilizza sono realizzati – in tutto o in parte – con prodotti che provengono da paesi notoriamente ad alto rischio igienico e sanitario). E così l’interesse economico dei poteri forti schiaccia tranquillamente quella salute vanamente definita dalla Costituzione “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della comunità”. Come ulteriore prova di cosa in realtà si intenda per l’essere “al servizio del cittadino” non c’è male. Molto opportunamente il progetto di legge AC 1454, attualmente in discussione, si propone si correggere questa stortura, e di integrare gli artt. 6 e 12 del codice del consumo rendendo possibile la conoscenza di tale origine; ed ancora più opportunamente l’emendamento Da Villa a tale disegno di legge prevede “ai fini della tutela costituzionale della salute, in materia alimentare i dati relativi all’origine della produzione ovvero dell’importazione delle materie prime, del prodotto intermedio o del prodotto finito sono pubblici e sottratti al vincolo di riservatezza aziendale”. Ma per stabilire questa ovvietà c’era proprio bisogno di una legge ad hoc? E i cittadini cosa sono: cavie da laboratorio?
Nel caso specifico del segreto bancario è poi particolarmente inquietante la circostanza che non risulta garantita né la tracciabilità dell’entrata del fisco nel segreto né la corretta utilizzazione dei dati acquisiti a fini esclusivi di contrasto dell’evasione.
Insomma, dato che gli astrofisici ci dicono che il 99% dell’universo è già composto da materia oscura, come può condividersi l’esigenza di aumentare questa percentuale, specie in uno Stato che avrebbe tanto bisogno di chiarezza?
5- Ma l’esempio più eclatante di quanto le Agenzie fiscali si stiano pericolosamente avvicinando al punto di non ritorno alla giustizia nell’amministrazione emerge dalla seguente vicenda.
Con interrogazione parlamentare (in www.openparlamento, atti, interrogazione parlamentare a risposta scritta 4/09629 presentata alla Camera da Pesco Daniele ed altri 35 – appartenenti a tutti maggiori partiti, ai quali si sono aggiunti in corso moltissimi altri deputati – ed indirizzata al Ministro dell’economia e delle finanze il 30 giugno 2015, nella seduta 451) era stato segnalato che:
1) all’atto della loro istituzione le Agenzie fiscali si erano impegnate con lo Stato a corrispondere il premio annuale di risultato (33.000 euro per i dirigenti di seconda fascia e da 100.000 a 150.000 euro per i dirigenti generali) a condizione che fosse stato raggiunto l’obiettivo che la percentuale di vittorie nel contenzioso tributario unita alla percentuale di giudizi intermedi risultasse essere almeno pari al 59 %;
2) dette Agenzie avevano attestato che sia nel 2013 che nel 2014 avevano raggiunto tale obiettivo, provvedendo di conseguenza a corrispondere ai propri dirigenti i relativi premi di risultato;
3) dai dati ufficiali pubblicati dal Ministro dell’economia e delle finanze risultava invece che tali percentuali si attestavano per il 2013 al 48,64% presso le CTP e al 47,14% alle CTR, e per il 2014 al 53,74% per le CTP ed al 52,31% per le CTR: percentuali quindi tutte inferiori al 59% richiesto;
4) se fosse stata riconosciuta sia la palese incongruenza dei dati forniti dall’Agenzia delle entrate con quelli pubblicati dal Ministero dell’economia e delle finanze sia il legame di tali dati alla determinazione dei premi di produttività, sarebbe stato necessario effettuare le opportune segnalazioni ai fini dell’accertamento di eventuali responsabilità circa l’eventuale danno erariale, qualora si trattasse di premi distribuiti senza l’avvenuto raggiungimento degli obbiettivi previsti.
A tale contestazione le Agenzie avevano risposto che la prospettazione degli interroganti era errata, perché non avevano considerato anche il contenzioso dinanzi la Corte di Cassazione, presso di cui l’Amministrazione aveva ottenuto oltre il 90% di risultati positivi; sicché mediando le percentuali ottenute presso le Commissioni tributarie con quella ottenuta presso la Corte di Cassazione risultava addirittura una percentuale media intorno al 70%.
Gli interessati avevano ribattuto che mentre i ricorso alle Commissioni tributarie erano stati di circa 250.000 l’anno i ricorsi alla Corte di Cassazione erano stati circa 500 l’anno: e che pertanto era totalmente illogico fare una media semplice tra la percentuale da considerare per le Commissioni tributarie (pari, al massimo, al 53,74%) e la percentuale da considerare per i ricorsi presentati alla Corte di Cassazione ma occorreva fare una media ponderata, attesa l’enorme differenza quantitativa tra i gruppi di ricorsi considerati: perché altrimenti se in ipotesi in quegli anni fosse stato presentato in Cassazione un solo ricorso e questo ricorso fosse stato vinto dall’Agenzia, avrebbe dovuto dirsi che l’Amministrazione aveva conseguito una percentuale media di esiti positivi pari al (100%+53,74%):2=76,87%; con il che l’esito di un solo ricorso alla Corte di Cassazione avrebbe avuto lo stesso peso percentuale dell’esito di decine di migliaia di ricorsi alle Commissioni tributarie, con conseguente possibilità delle Agenzie di attestarsi per queste ultime su una percentuale di esiti positivi intorno al 20%, dato che (100%+20%):2=60%, ed è quindi superiore al 59%.
Ma su queste ultime banali ma ignorate considerazioni si è chiuso un silenzio tombale, come le acque del Mar Rosso al passaggio dell’esercito del faraone. Tale situazione però non dovrebbe lasciare indifferente la Corte dei Conti, tenuto conto che la spesa per il premio ai dirigenti è costata all’erario circa 55 milioni di euro l’anno, da circa quindici anni; e quest’anno dovrebbe ascendere a circa 68 milioni di euro.
In ogni caso, la tranquilla sicurezza con cui le Agenzie avevano proposto il suddetto singolare metodo di calcolo fa tornare alla mente un noto aneddoto. Un rosticciere vuole fare un prodotto innovativo; ed apre un esercizio con l’insegna “Polpette di allodola”. L’esercizio va alla grande. Un amico, incuriosito chiede al rosticciere come faccia a trovare tante allodole; e quello gli confessa che in realtà non fa polpette integralmente di allodola ma con il 50% di allodola ed il 50% di cavallo, nel senso che mette nell’impasto la carne di una allodola e quella di un cavallo. “Ma tu sbagli a fare così la percentuale!” osserva stupito l’amico. E il rosticciere ribatte “Sei tu che sbagli, perché non consideri quante allodole riesco prendere con questo specchietto” ed indica l’insegna.
6- In sintesi, nell’attuale panorama dei rapporti tra lo Stato italiano e le Agenzie fiscali risulta:
– che il Parlamento chiede chiarimenti sull’esito del contenzioso tributario al Ministro Padoàn, che fa rispondere il Sottosegretario Pierpaolo Baretta sulla base di quanto prospettato dalle Agenzie senza tener conto di quanto risulta dai dati ufficiali del suo stesso Ministero, senza tener conto di elementari nozioni di statistica, e senza tener conto dell’eventuale conseguente danno erariale per indebita corresponsione di premi di produttività da almeno dieci anni ad oggi: il che significa deridere il Parlamento;
– che la Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 37/2015 dichiara illegittimi gli incarichi dirigenziali e il Ministro Padoàn, nella sua qualità di longa vox delle Agenzie, prima deplora ufficialmente che la Corte Costituzionale “non ha facilitato il lavoro dell’Agenzia” (sorvolando elegantemente sulla non del tutto irrilevante circostanza che si trattava di un lavoro contra legem) e poi si fa convincere ad attribuire agli ex incaricati la qualità di POS-Posizioni Organizzative Speciali: et voilà, con un prodigio da resurrezione di Lazzaro, gli incarichi dirigenziali riprendono di colpo nuova vita con la nuova etichetta di POS; il che potrebbe essere definito un artificio e un raggiro per eludere il dictum della Corte con il puerile escamotage di ridenominare in modo diverso gli stessi incarichi dirigenziali in precedenza dichiarati illegittimi. Ne è conseguito che i ricorrenti, dal momento che le POS sono situazioni soggettive formalmente diverse dagli incarichi dirigenziali pur se ne hanno sostanzialmente lo stesso contenuto, per tentare di ottenere giustizia in concreto hanno dovuto ripartire da capo con un nuovo ricorso contro dette POS, come in un maligno gioco dell’oca in cui, giunti ad un passo dal traguardo, si ha sempre la sfortuna di finire nella casella “Tornare alla posizione di partenza”; e hanno dovuto ripartire da capo con l’amara consapevolezza che potrebbe anche ripetersi quel gioco perverso, predisposto da un’Amministrazione che non paga in proprio, che sa che il tempo gioca in suo favore e che pertanto mira allo sfinimento nervoso ed economico dei ricorrenti, determinato dal susseguirsi di decisioni giurisdizionali sempre favorevoli ma mai realmente satisfattive dei diritti e degli interessi azionati perché bloccate da contromisure elusive adottate dall’Amministrazione. Il che significa non soltanto farsi gioco della Corte Costituzionale ma anche mettersi sotto i piedi la Costituzione, a cominciare dal suo art. 1;
– che TAR e Consiglio di Stato qualificano “inaffidabile” l’operato di una commissione esaminatrice dell’Agenzia delle Dogane, e tale Agenzia all’insegna di “la giustizia sono io” risponde prontamente affidando un nuovo incarico di presidente di commissione esaminatrice allo stesso presidente della commissione inaffidabile: il che significa deridere non solo la giustizia amministrativa ma l’idea stessa di giustizia;
– che seimila concorrenti esterni e mille concorrenti interni non incaricati dirigenziali partecipano ad un pubblico concorso alle Dogane, e quasi nessuno di essi riesce ad inserirsi nella graduatoria degli ammessi alle prove orali (composta da tutti gli ex incaricati dirigenziali), che la fortuna ha evidentemente protetto con una invisibile ma impenetrabile linea Maginot: il che significa deridere tutti quelli che fiduciosamente avevano partecipato ad un concorso formalmente pubblico. Forse, ora che tutta la documentazione concorsuale è stata acquisita in originale dalla Procura Generale, potrebbe essere interessante fare qualche esame comparativo a campione;
– che l’Agenzia delle Dogane ignora e boicotta Dirpubblica, l’unico sindacato non integrato nel sistema e quindi “inaffidabile”, che ha osato rendersi protagonista dei suindicati ricorsi contro l’Agenzia, e che attualmente ha dovuto denunciare per comportamento antisindacale l’Agenzia stessa che ha bannato (e cioè precluso ai computer aziendali) l’accesso al sito del sindacato ed ha impostato per i computer aziendali la classificazione automatica come SPAM di tutte le comunicazioni provenienti dal sito stesso; tutto ciò nel complice silenzio della altre organizzazioni sindacali, che mai – chissà perché – hanno ricevuto un simile trattamento, e che evidentemente ora hanno un ben giustificato timore di un sindacato che opera nell’interesse reale del personale e non si propone di piazzare i propri vertici o i loro familiari in posti chiave delle Agenzie o delle società cosiddette “di servizio”. Libertà sindacale e democrazia sono ormai lontani sbiaditi ricordi.
Insomma, quello che appare è un panorama sovversivo a 360 gradi. Manca soltanto che le Agenzie, almeno nel loro attuale stadio evolutivo, adottino una propria bandiera, che se non proprio nera dovrebbe essere quanto meno “oscura”, e chiedano l’ammissione all’ONU.
Se Parlamento e Governo sono disposti ad accettare questi comportamenti delle Agenzie, che dimostrano, in modo del tutto coerente e trasparente, di ritenersi libere Agenzie in libero Stato, non resta che prenderne atto. Ma in tal caso Parlamento e Governo dovrebbero quanto meno avere lo stesso coraggio e la stessa trasparenza delle Agenzie: ed assumersi la responsabilità di dircelo in faccia, tenendo ben presente che, dal momento che non c’è un giudice della politica, sarebbe un vero guaio istituzionale se gli italiani la risposta fossero costretti a cercarsela da soli.
7- Il primo libro serio che mi ha regalò mio padre quando ero ancora bambino aveva la dedica “A mio figlio, perché apra gli occhi”. Spero tanto che anche i nostri legislatori e i nostri governanti abbiano avuto genitori simili.
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(*) Testo riveduto della relazione presentata al convegno della Federazione Dirpubblica, svoltosi il 17 marzo 2016 in Roma, Hotel Cristallo, Piazza Montecitorio 131, sul tema “Merito nel pubblico impiego e trasparenza della P.A. tra le illusioni dei giovani italiani e la carenza di servizi pubblici”.
Roma, 11 aprile 2016.
