Sulla chiarezza del quesito referendario

GIUSEPPE D’ELIA, Il “ricorso Onida” e la chiarezza del quesito referendario «avuto riguardo all’elettore medio».

GIUSEPPE D’ELIA
(Professore associato di Diritto pubblico,
Università dell’Insubria)

Il “ricorso Onida” e la chiarezza del quesito referendario
«avuto riguardo all’elettore medio».

1. Con ordinanza del 6 novembre 2016, il Tribunale di Milano ha rigettato il c.d. “ricorso Onida”, con quale – in breve – si chiedeva al giudice milanese, in sede cautelare, di sollevare questione di legittimità costituzionale, al fine di far valere il principio della omogeneità del quesito [1] anche nei confronti del referendum costituzionale.

La consistenza delle questioni poste al giudice meneghino e l’impegno profuso dallo stesso giudicante, nell’articolare una approfondita e spesso condivisibile motivazione, sarebbero ingiustamente negletti se si pretendesse in poche righe e in così poco tempo dalla pubblicazione del provvedimento di farne un compiuto commento.

Mi preme, però, segnalare al lettore, innanzitutto, che la debacle del ricorso non tange la bontà della questione ad esso sottesa. Infatti, il requisito della omogeneità, in questo giudizio, era dedotto nella sola prospettiva di una “scomposizione” o “scissione” del quesito referendario. Mentre, lo stesso requisito è elaborato da altra dottrina nella prospettiva, che appare più convincente, del corretto esercizio, nel suo complesso, della funzione di revisione costituzionale. Sicché, distinguendosi tra potere costituente e poteri costituiti, è innegabile che il progetto di riforma Renzi-Boschi costituisca esercizio di una funzione eccedente quella conferita alle Camere dall’art. 138 della Costituzione.

Il profilo del corretto esercizio, nel suo complesso, della funzione di revisione costituzionale, invece, compare nel testo del ricorso solo incidentalmente (pagg. 7 e 11), come presupposto del successivo ragionamento che porta i ricorrenti a concludere per la necessità della scissione del quesito[2], in virtù di una applicazione analogica (peraltro, respinta dal giudice milanese) delle categorie elaborate dalla giurisprudenza costituzionale per il referendum abrogativo, secondo cui: «corrisponde alla naturale funzione dell’istituto (aderendo ad alcune importanti indicazioni ricavabili dagli atti dell’Assemblea Costituente) l’esigenza che il quesito da porre agli elettori venga formulato in termini semplici e chiari, con riferimento a problemi affini e ben individuati; e che, nel caso contrario, siano previste la scissione od anche l’integrale reiezione delle richieste non corrispondenti ad un tale modello».

La diversa censura che, invece, altri muovono, in punto di eterogeneità, è che, in conseguenza della pluralità di oggetti, argomenti e materie, il progetto di riforma Renzi-Boschi «non è quindi, propriamente, una “revisione”, ma un’altra Costituzione»[3], nel senso che l’ampiezza della riforma, che involge quasi l’intera parte II della Costituzione e il principio della sovranità popolare, comporta una indebita trasformazione del potere di revisione costituzionale, previsto dall’art. 138 Cost., in un potere costituente non consentito dalla stessa Costituzione.

Sicché il rimedio non è la successiva scissione di un quesito, che non può non essere unitario e non tradurre l’intero progetto di riforma, ma un progetto di riforma necessariamente parziale perché non involgente quasi l’intera parte II della Costituzione (e, tantomeno, il principio della sovranità popolare).

Si potrebbe obiettare come non sia agevolmente praticabile un criterio che selezioni il requisito della omogeneità, consistente nella «matrice razionalmente unitaria» del proposito riformista. Ma, in disparte che il criterio è praticato da decenni in Italia, dalla giurisprudenza costituzionale con riguardo al referendum abrogativo, e in Svizzera con il referendum costituzionale[4], non v’è dubbio che il progetto di riforma Renzi-Boschi ne sia del tutto privo.

Come già osservato dai ricorrenti, infatti, il progetto in parola coinvolge una pluralità eterogenea di oggetti: 1) modifica della composizione, della elezione e delle funzioni del Senato (artt. 1-5, 7-9, 17-20, 25-26 del progetto); 2) rapporti fra Governo, maggioranza parlamentare e opposizioni (art. 6 del progetto); 3) procedimento legislativo e decretazione d’urgenza (artt. 10-12, 14 e 16 del progetto); 4) iniziativa legislativa popolare, referendum abrogativo e altre forme di referendum e di consultazione popolare (artt. 11, lettere b e c, e 15 del progetto); 5) elezione e funzioni del Presidente della Repubblica (artt. 21-24 del progetto); 6) princìpi sulla pubblica amministrazione (art. 27 del progetto); 7) soppressione del Cnel (art. 28 del progetto); 8) abolizione delle Province (art. 29 del progetto); 9) modifiche in tema di rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali (artt. 30-36 del progetto); 10) elezione dei giudici della Corte costituzionale e controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali (artt. 13 e 37 del progetto); 11) numerose altre disposizioni finali e transitorie di vario contenuto (artt. 38-41 del progetto).

Quale possa mai essere, solo per fare un esempio, la matrice razionalmente unitaria dell’abolizione del Cnel, da un lato, e dell’elezione dei giudici della Corte costituzionale o del Presidente della Repubblica, dall’altro, proprio non è dato saperlo.

Insomma, anche ammesso – per l’ipotesi – che sia difficile individuare un criterio di omogeneità, non vi è comunque dubbio alcuno con riguardo al progetto di riforma in parola, perché esso costituisce un esempio “da manuale” di riforma eterogenea. E, in ogni caso, spetterebbe a chi afferma la sussistenza di una matrice razionalmente unitaria l’onere di dimostrarlo, perché la revisione costituzionale (e, quindi, il quesito referendario) devono essere omogenei e non “non-eterogenei”.

2. Vi è, inoltre, un passaggio della motivazione dell’ordinanza che merita di essere commentato “a caldo”, benché con il rischio – che, spero, mi si vorrà perdonare – che estrapolare un passaggio della motivazione possa sembrare una alterazione dello spirito complessivo del provvedimento annotato.

Il punto dolente è quel passo in cui nell’ordinanza si afferma: «Tanto premesso, e su tali presupposti, avuto riguardo all’elettore medio, osserva il Tribunale che appare difficile individuare un diverso livello di comprensione, e quindi di consapevole manifestazione del voto, ove in luogo dell’oggetto della legge di riforma sottoposta all’approvazione (e degli estremi identificativi della stessa), venisse sottoposto all’elettore un lungo elenco di tutte le specifiche disposizioni soggette a modifica».

Il passaggio, dall’apparenza innocuo, può, invece, aver influenzato la prospettiva di indagine del giudice, fattosi interprete dell’imperscrutabile rapporto intrattenuto da un non meglio precisato «elettore medio» con il quesito referendario.

Infatti, diversamente da quanto traspare dal periodo commentato, non si tratta affatto di stabilire in giudizio quale sia il quesito più adatto alla comprensione del testo della riforma da parte dell’«elettore medio». Si tratta, invece, di stabilire – come s’è già osservato altrove[5] – quale sia il quesito conforme ai dettami dalla legge, e se il quesito in concreto emanato col d.P.R. 27 settembre 2016 sia o meno conforme agli artt. 3 e 16 della legge 25 maggio 1970, n. 352.

Anche perché la valutazione in ordine alla idoneità e adeguatezza del quesito referendario è già stata compiuta dalla legge – come dire – una volta per tutte, individuando due sole formule possibili; e può bensì essere sindacata, ovviamente, ma solo dal giudice delle leggi e non dal giudice comune.

Del resto, a seguire l’idea del giudice milanese, secondo cui il quesito non incide sulla comprensione della riforma e, quindi, sulla espressione del voto, meglio sarebbe stata una formulazione spartana e del tutto neutra, del tipo: «Approvate il testo della legge costituzionale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?».

Ma la legge 25 maggio 1970, n. 352, ha posto una alternativa: la formula del quesito deve essere diversa se oggetto del referendum sia una legge costituzionale ovvero di revisione della Costituzione; in quest’ultimo caso, prevedendosi nel quesito l’elencazione degli articoli della Costituzione incisi dalla riforma, null’altro. Ecco la formula del quesito, secondo l’art. 16 della legge 25 maggio 1970, n. 352, quando il progetto è di revisione della Costituzione: «Il quesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: “Approvate il testo della legge di revisione dell’articolo … (o degli articoli … ) della Costituzione, concernente … (o concernenti …), approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero ……… del ……………?”».

Insomma, se formulare il quesito correttamente – cioè, come prescritto dall’art. 16 della legge 25 maggio 1970, n. 352 – non giova all’«elettore medio», perché dovrebbe giovargli un quesito formulato in violazione della legge?

E non è nemmeno vero, come traspare dalle parole del giudice meneghino, che le due formule siano equivalenti.

Infatti, il quesito referendario emanato col d.P.R. 27 settembre 2016 non solo è formulato in modo diverso da quanto prescritto dalla legge, ma è anche suggestivo e inveridico[6], perché contenente il titolo assegnato al progetto di riforma Renzi-Boschi: «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione».

Titolo che – non si dimentichi – non doveva nemmeno comparire in sede di pubblicazione del progetto nella Gazzetta Ufficiale ai fini dell’apertura della procedura referendaria. Infatti, secondo l’art. 3 della legge 25 maggio 1970, n. 352, «il Ministro per la grazia e la giustizia deve provvedere alla immediata pubblicazione della legge nella Gazzetta Ufficiale con il titolo “Testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera”, completato dalla data della sua approvazione finale da parte delle Camere». Mentre, il Ministro della giustizia, sbagliando, ha pubblicato il progetto di riforma Renzi-Boschi, nella Gazzetta Ufficiale 15.4.2016, n. 88, aggiungendo proprio quel reboante titolo, poi, trasfuso nel quesito referendario.

A questo punto, è molto difficile ragionare di equivalenza delle formule, perché il quesito in concreto adottato, non solo non agevola l’«elettore medio» nella comprensione del testo della riforma, ma – peggio – lo confonde, proprio perché «elettore medio».

D’altro canto, anche chi ritenesse che non sia vero che il quesito referendario del 4 dicembre prossimo, contenendo il titolo assegnato al progetto di riforma Renzi-Boschi, sia suggestivo e inveridico, non potrebbe non convenire che un quesito conforme alla legge sia, in ogni caso, meglio di un quesito difforme dalla legge.

Infine, in tutta franchezza, mi pare un nonsense che le sole «Disposizioni finali» (capo VI, artt. 38-41) possano alterare la natura del progetto Renzi-Boschi, come pure qualcuno ha sostenuto, trasformandolo da «revisione della Costituzione» a legge costituzionale “mista”, consentendosi così l’adozione dell’altra formula del quesito, quella che, sempre l’art. 16 della legge 25 maggio 1970, n. 352, detta per le leggi costituzionali di “non-revisione” della Costituzione.

Ma anche assecondando, per un momento, questa idea, in ogni caso la formula emanata col d.P.R. 27 settembre 2016 non è corretta, dovendo piuttosto essere: «Approvate il testo della legge costituzionale concernente: la composizione, l’elezione e le funzioni del Senato; i rapporti fra Governo, maggioranza parlamentare e opposizioni; il procedimento legislativo e di decretazione d’urgenza; l’iniziativa legislativa popolare, il referendum abrogativo e altre forme di referendum e di consultazione popolare; l’elezione e le funzioni del Presidente della Repubblica; i princìpi sulla pubblica amministrazione; la soppressione del Cnel; l’abolizione delle Province; i rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali; l’elezione dei giudici della Corte costituzionale e il controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali; altre disposizioni finali e transitorie, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016».

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[1] Corte cost., sent. n. 16 del 1978.

[2] Queste le conclusioni del ricorso: «accertare e dichiarare il loro [ndr, dei ricorrenti] diritto a partecipare alla consultazione referendaria nel rispetto della libertà di voto, violata dall’eterogeneità del quesito così come risultante dal decreto di indizione, previa rimessione alla Corte costituzionale, ai sensi dell’art. 23 della legge n. 87 del 1953 e anche ai fini dell’esercizio dei poteri di sospensione ad essa spettanti, della questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 1, 48 e 138 della Costituzione, degli articoli 4, 12 e 16 della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui non prevedono che, qualora la legge costituzionale sottoposta a referendum abbia contenuto plurimo ed eterogeneo, agli elettori debbano essere sottoposti tanti quesiti distinti – a cui l’elettore possa rispondere affermativamente o negativamente – quanti sono gli articoli o le parti della legge che abbiano oggetti omogenei».

[3] FERRAJOLI L., Un monocameralismo imperfetto per una perfetta autocrazia, in www.libertaegiustizia.it

[4] E, infatti, non hanno problemi in Svizzera – solo per citare il più esemplare ordinamento, in cui è viva una profonda cultura degli strumenti di democrazia diretta, come appunto il referendum popolare – dove è espressamente vietato di sottoporre al voto del corpo elettorale, in sede di revisione costituzionale, quesiti non omogenei, che violano il «principio dell’unità della forma o della materia» (art. 139/3 Cost. CH).

[5] Volendo, D’ELIA G., Sulla illegittima formulazione del quesito referendario di approvazione della riforma Renzi-Boschi, in www.ilcaso.it

[6] Per la dimostrazione di questo profilo, mi sia consentito di rinviare a D’ELIA G. e VIVIANI M. P., Riflessioni critiche sul progetto di riforma costituzionale del 2016 e sulla formulazione del quesito referendario, in www.lexitalia.it