n. 4/2006 - © copyright

GIUSEPPE DEBENEDETTO

La riscossione coattiva delle sanzioni
amministrative a mezzo ingiunzione fiscale

Sommario: 1. Premessa - 2. La riscossione coattiva: quadro normativo - 3. Gli strumenti attuativi della riscossione coattiva - 4. La riscossione coattiva delle sanzioni amministrative non tributarie - 5. La tesi dell’illegittimità della riscossione coattiva con ingiunzione fiscale: riflessioni critiche - 5.1. Sulla “peculiarità delle modalità di riscossione delle sanzioni amministrative” - 5.2. Sulla “esclusività del ruolo” - 5.3. Sul “principio di tassatività del sistema sanzionatorio” - 6. Considerazioni conclusive: la legge finanziaria 2006.

1. Premessa.

In un recente intervento apparso su LexItalia n. 4/2006 [1] si sostiene l'illegittimità della riscossione coattiva delle sanzioni amministrative derivanti da violazioni al codice della strada, attuata direttamente dal comune (o a mezzo società affidataria del servizio) attraverso lo strumento dell’ingiunzione amministrativa.

La tesi, seppure ben argomentata, non tiene conto della recente evoluzione normativa in materia di riscossione coattiva (riforma del 1999, legge n. 265/2002) nonché della legge finanziaria 2006, che invece conferma l'orientamento in senso favorevole alla riscossione, volontaria e coattiva, di tutte le entrate degli enti pubblici "comprese le sanzioni amministrative a qualsiasi titolo irrogate".

Per comprendere i termini della controversa questione, si ritiene opportuno partire dal quadro normativo attualmente vigente in materia di riscossione coattiva.

2. La riscossione coattiva: quadro normativo.

         Nel vigente quadro normativo, l’art. 52, comma 6°, del D. Lgs. 15/12/1997 n. 446 prevede che la riscossione coattiva dei tributi e delle entrate di spettanza delle province e dei comuni venga effettuata con la procedura di cui al D.P.R. 29/9/1973 n. 602 (“ruolo” affidato al concessionario del servizio di riscossione) oppure con la procedura indicata dal R.D. 14/4/1910 n. 639 (c.d. “ingiunzione fiscale”). Quest’ultimo strumento è applicabile se la riscossione viene svolta in proprio dall’ente locale o se è affidata ai soggetti indicati nel quarto comma, lettera b), del medesimo articolo (società miste, soggetti iscritti all’albo, ecc.).

Nel 1999, il d.lgs. n. 46/1999 ha introdotto in materia di riscossione una riforma molto importante con la quale, se da una parte il ruolo è divenuto ancor di più il mezzo generale di riscossione delle entrate dello Stato e degli Enti pubblici, d’altra parte per gli enti locali il legislatore non ha posto un obbligo di utilizzazione del ruolo, ma solo una facoltà. Infatti, l’art. 17, comma 2, del citato d.lgs. 46/1999 ha stabilito che “Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali.”.

Inoltre l’art. 3 del d.lgs. n. 112/1999 ha stabilito che la riscossione coattiva delle entrate comunali e provinciali deve essere effettuata dai concessionari del servizio nazionale della riscossione solo qualora tali enti (comuni e province) non abbiano esercitato la facoltà di cui agli artt. 52 e 59, comma 1, lettera n) del d.lgs. n. 446/1997. In sostanza, se l’ente locale non dispone diversamente, resta in capo al concessionario la riscossione, tra l’altro, dell’imposta comunale sugli immobili (cfr. art. 10, comma 3, d.lgs. 504/92) nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (cfr. art. 72 d.lgs. 507/93) [2].

Successivamente, la legge 22 novembre 2002, n. 265 (di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 24/09/2002 n. 209), ha consentito ai comuni e ai concessionari iscritti all’albo ministeriale (ex art. 53 d.lgs. 446/97) di effettuare la riscossione coattiva delle ingiunzioni fiscali ex R.D. n. 639/1910 secondo le disposizioni contenute nel titolo II del D.P.R. 602/1973, che disciplina appunto la “riscossione coattiva” c.d. esattoriale. Tale intervento normativo rende quindi possibile l’applicazione del procedimento (più snello) dell’espropriazione forzata previsto dal DPR 602/73, senza dover più utilizzare la procedura ordinaria prevista dal RD 639/1910. A tal fine è stata peraltro introdotta la nuova figura dei funzionari responsabili per la riscossione, che esercitano le funzioni demandate agli ufficiali della riscossione, i quali a loro volta esercitano, ai sensi dell’art. 49, comma 3°, del DPR 602/73, le funzioni demandate agli ufficiali giudiziari.

3. Gli strumenti attuativi della riscossione coattiva.

Dall’esame sia pur sommario della vigente normativa, emerge che gli strumenti con i quali si attua la riscossione coattiva sono rappresentati dal “ruolo” (DPR 602/73; D.Lgs. 46/99 e 112/99) e dalla c.d. “ingiunzione fiscale” (R.D. 639/1910).

Va detto che dal punto di vista procedimentale i due sistemi sono sostanzialmente assimilabili, oltre che alternativi: assimilabili, in quanto la legge 265/2002 ha esteso all’ingiunzione fiscale la procedura esattoriale prevista dal D.P.R. 602/73 [3]; alternativi, poiché a seguito della riforma della riscossione (d.lgs. 46/1999 e d.lgs. 112/99) il ruolo non rappresenta più l’unico strumento per procedere alla riscossione coattiva delle entrate degli enti locali, tributarie e patrimoniali.

Pertanto, l’ingiunzione c.d. fiscale (R.D. n. 639/1910) - caduta in disuso successivamente all’entrata in vigore del DPR n. 43/1988 e recentemente ripristinata dall’art. 52 del d.lgs. 446/97 - costituisce attualmente lo strumento generalizzato ed alternativo di riscossione, essendo rimessa all’amministrazione procedente la scelta tra iscrizione a ruolo ed ingiunzione [4].

Tuttavia, sul piano soggettivo, mentre la formazione del ruolo è riservata esclusivamente ad un soggetto qualificato, rappresentato dal concessionario del servizio di riscossione tributi (c.d. esattore), i soggetti legittimati all’utilizzo dell’ingiunzione fiscale - in base alle disposizioni contenute nell’art. 52 del d.lgs. 446/97 e nella legge 22/11/2002 n. 265 - vengono individuati nei comuni e nei concessionari iscritti all’albo: questi ultimi, quindi, non possono utilizzare lo strumento del ruolo, dovendo avvalersi esclusivamente dell’ingiunzione fiscale.

4. La riscossione coattiva delle sanzioni amministrative non tributarie.

Nell’ambito della riscossione coattiva delle entrate locali, è sorta la questione circa la possibilità di affidare all’esterno la riscossione delle sanzioni amministrative [5], disciplinate dalla legge 24/11/1981 n. 689, che costituisce la normativa principale in materia di illeciti amministrativi.

In sostanza, la domanda che ci dobbiamo porre è la seguente: è possibile avvalersi dell’ingiunzione fiscale per la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative ?

La nostra risposta non può che essere positiva in considerazione all’evoluzione che ha avuto il sistema della riscossione coattiva nel suo insieme. Invero, l’ingiunzione fiscale è un istituto risalente nel tempo (il relativo fondamento giuridico è costituito dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639), concepito per la riscossione con modalità procedurali accelerate dei crediti dello Stato e degli enti pubblici e strutturato sullo schema dei provvedimenti monitori. E’ necessaria quindi una interpretazione che valga a raccordare le norme emanate in un tempo molto lontano ed in un contesto storico e giuridico molto diverso ai principi fondamentali nuovi, espressi soprattutto con riferimento a strumenti di tutela prima non previsti [6]. Ebbene, le diverse disposizioni emanate in tempi più recenti (art. 52 d.lgs. 446/97, riforma riscossione del 1999, legge n. 265/2002) consentono di affermare che l’ingiunzione fiscale rappresenta tuttora uno strumento compatibile con l’attuale assetto legislativo per la riscossione coattiva delle entrate.

Non riteniamo pertanto accettabile una risposta negativa al quesito [7], che comporterebbe peraltro l’impossibilità per l’ente locale di affidare all’esterno la riscossione coattiva di tali entrate, in quanto il soggetto affidatario non potrebbe avvalersi dell’ingiunzione fiscale (unico strumento che l’ordinamento gli consente di adottare: cfr. art. 52, comma 6, d.lgs. 446/97 cit.).

5. La tesi dell’illegittimità della riscossione coattiva con ingiunzione fiscale: riflessioni critiche.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con la nota prot. 8427 del 2/8/2005, ha affermato che non può essere affidata a società esterne la riscossione (anche coattiva) delle sanzioni amministrative pecuniarie per multe stradali, ma deve essere gestita direttamente dall’ente destinatario delle stesse. In tal caso - a parere del ministero - la normativa di riferimento è costituita dall’art. 194 del Codice della Strada che rinvia alle disposizioni contenute nella legge n. 689/81, disciplina non derogabile dall’attività regolamentare dell’ente a norma dell’art. 52/1° d.lgs. 446/97.

La tesi, peraltro sottoposta a critica [8], è stata recentemente riproposta da Ugo De Gironimo [9] il quale, nell’evidenziare che la nota ministeriale ha eluso la doverosa esternazione delle ragioni giustificative della propria scelta interpretativa, approfondisce la questione sostanzialmente sulla base delle seguenti considerazioni:

§         natura peculiare delle modalità di riscossione delle sanzioni amministrative in genere;

§         esclusività del ruolo per l’esecuzione forzata delle sanzioni amministrative;

§         principio di tassatività del sistema sanzionatorio.

Orbene, alla luce di un’attenta disamina del quadro normativo in materia di riscossione coattiva delle entrate degli enti locali, è possibile affermare l’infondatezza di tale tesi. Tra l’altro, viene offerta una visione parziale del sistema normativo attualmente vigente in materia di riscossione coattiva, citando solo talune disposizioni (art. 52 del d.lgs. 446/97, la legge 689/81, l’art. 23 Cost.) e ignorandone altre, che, a nostro parere, sono invece da ritenersi decisive ai fini della soluzione della questione.

Invero, nella ricostruzione del quadro normativo inerente la riscossione coattiva abbiamo evidenziato le novità apportate sia dalla riforma della riscossione del 1999 e sia dalla legge n. 265/2002. Inoltre, l’art. 1, comma 477, della legge finanziaria 2006 (sul punto torneremo successivamente) risolve la questione in senso favorevole alla possibilità di procedere alla riscossione coattiva delle sanzioni amministrative a mezzo ingiunzione [10].

Ma procediamo per gradi.

5.1. Sulla “peculiarità delle modalità di riscossione delle sanzioni amministrative”

Circa la peculiarità delle modalità di riscossione delle sanzioni amministrative, si sostiene che per la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative opera il principio di “riserva di legge”, per la particolare natura della maggiorazione per il ritardo nel pagamento prevista dall’art. 27, comma 6, della legge n. 689/81, che la Corte Costituzionale ha considerato come autonoma sanzione amministrativa di tipo accessorio: in tal caso, il procedimento di riscossione a mezzo ruolo imposto dall’art. 27 della legge n. 689/81 sarebbe contemporaneamente anche elemento di determinazione del quantum debeatur della prestazione imposta accessoria e come tale rientrante nella “base legislativa” dell’art. 23 Cost. diventando uno degli elementi essenziali della fattispecie impositiva.

In sostanza la maggiorazione del 10% prevista dall’art. 27 L. 689/81 può essere determinata e applicata solo a mezzo ruolo. A tale affermazione possono essere mosse due obiezioni: la prima concerne la mancanza, nell’ordinamento vigente, del principio dell’esclusività del ruolo (sul punto torneremo successivamente); la seconda riguarda la determinazione della maggiorazione, che non può ritenersi collegata allo strumento di riscossione (che la norma individua nel “ruolo”) ma all’importo da riscuotere e ben può essere determinata anche a mezzo ingiunzione fiscale [11], senza che ciò comporti una violazione del principio di riserva di legge, in quanto non si va assolutamente ad incidere sulla misura della maggiorazione, che resta sempre del 10% per ogni semestre e che peraltro assorbe gli interessi eventualmente previsti dalle disposizioni vigenti.

Pertanto, non può ritenersi che l’applicazione della maggiorazione sia legittima solo se effettuata a mezzo “ruolo”, né peraltro possiamo ignorare che nel 1999 c’è stato un riordino della disciplina della riscossione a mezzo ruolo che ha reso facoltativo tale strumento: peraltro il primo comma dell’art. 27 della legge n. 689/81 impone all’autorità competente di procedere “alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per la esazione delle imposte dirette”, con ciò prevedendo un rinvio dinamico alle norme vigenti in materia di riscossione.

5.2. Sulla “esclusività del ruolo”.

Circa l’asserita esclusività del ruolo, la disposizione relativa all’esecuzione forzata contenuta nell’art. 27 della legge n. 689/81 stabilisce che “salvo quanto disposto nell’ultimo comma dell’art. 22 [12], decorso inutilmente il termine fissato per il pagamento, l’autorità che ha emesso l’ordinanza ingiunzione procede alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette, trasmettendo il ruolo all’intendenza di finanza che lo dà in carico all’esattore per la riscossione in unica soluzione, senza l’obbligo del non riscosso come riscosso”.

Ebbene, in base al rinvio dinamico già evidenziato nel precedente paragrafo, è chiaro che per la riscossione mediante ruolo deve attualmente farsi riferimento al D.P.R. n. 602/1973, nella versione novellata dai dd.lgs. n. 46/99, n. 112/99 e successive integrazioni. Inoltre, il rinvio al DPR n. 602/73 contenuto nella legge n. 265/2002 consente di avvalersi dell’ingiunzione fiscale (di cui al RD n. 639/1910) in alternativa al “ruolo”, ancorché sia l’unico strumento tuttora previsto dall’art. 27 della legge n. 689/1981.

Infatti, la giurisprudenza ha già affermato che non esiste nel sistema delle fonti un principio di esclusività del ruolo quale strumento di riscossione [13]. Se così non fosse, sarebbe peraltro impossibile procedere alla riscossione diretta di quei tributi la cui normativa prevede tuttora il “ruolo” quale unico strumento utilizzato per la riscossione ordinaria del tributo (cfr. art. 72 del d.lgs. 507/93 per la tassa rifiuti).

5.3. Sul “principio di tassatività del sistema sanzionatorio”.

Circa il principio di tassatività del sistema sanzionatorio, non sembra possibile invocare i c.d. limiti esterni [14] con riferimento alla disciplina delle sanzioni amministrative, materia sicuramente non derogabile per quanto concerne i principi generali, l’individuazione delle violazioni, delle misure sanzionatorie, ecc., ma non anche in ordine alle modalità di attuazione del prelievo. Tra l’altro, non si comprende perché le sanzioni tributarie si possono affidare a soggetti esterni (unitamente ai tributi di pertinenza) e non anche le sanzioni amministrative non tributarie.

6. Considerazioni conclusive: la legge finanziaria 2006.

Dalle considerazioni sopra esposte è possibile affermare che non vi sono impedimenti giuridici all’utilizzo dell’ingiunzione fiscale per la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative, dal momento che il ruolo (cui fa riferimento l’art. 27 della legge 689/81) non rappresenta più l’unico strumento per la riscossione; non sembrano poi porsi particolari problemi in ordine all’asserita peculiarità delle modalità di riscossione delle sanzioni amministrative, così come non sembra incidere sulla questione il principio di tassatività del sistema sanzionatorio.

Inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato del 3 ottobre 2005 n. 5271 contribuisce a chiarire la questione, nella parte in cui afferma che l’attività di riscossione delle sanzioni amministrative rientra nella portata dell’art. 52 del d.lgs. 446/97. Ebbene, se l’ente locale può affidare a soggetti esterni la riscossione, volontaria e coattiva, delle sanzioni amministrative non tributarie, ne consegue che la società affidataria, per attivare la fase coattiva, deve necessariamente avvalersi dell’ingiunzione fiscale in alternativa al ruolo (strumento, quest’ultimo, che non può utilizzare per espressa previsione normativa).

In ogni caso la questione deve ritenersi definitivamente risolta con l’entrata in vigore della legge finanziaria 2006. La norma di interpretazione autentica (e quindi retroattiva) contenuta nell’art. 1, comma 477 [15], introdotta al fine di potenziare l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici, chiarisce la portata delle disposizioni contenute nell’art. 4, comma 2-decies del decreto-legge n. 209/2002 convertito dalla legge n. 265/2002, precisando altresì che i concessionari iscritti all’albo ministeriale di cui all’art. 53 del d.lgs. 446/97 possono procedere anche ad accertamento, liquidazione e riscossione, volontaria o coattiva, di tutte le entrate degli enti pubblici, “comprese le sanzioni amministrative a qualsiasi titolo irrogate dall’ente medesimo, con le modalità ordinariamente previste per la gestione e riscossione di entrate tributarie e patrimoniali dell’ente”. Con quest’ultimo inciso trova quindi conferma l’orientamento [16] che ritiene possibile effettuare la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative non tributarie attraverso la c.d. ingiunzione fiscale.