n. 3/2004  - © copyright

FRANCESCO VERGINE*

L’ispettore ambientale.

Inquadramento giuridico di una nuova figura nella realtà degli enti locali.**

1. L’ispettore ambientale.

Molti Comuni sentono da tempo la forte esigenza di potenziare i controlli in materia ambientale.

In particolare, il corretto conferimento dei rifiuti solidi urbani nelle aree abitate e l’igiene delle strade e piazze è un interesse pubblico che le amministrazioni perseguono tra molte difficoltà, sia economiche, sia di carattere operativo e normativo.

Si tratta infatti di attività costose, che incidono sui bilanci delle autonomie locali e richiamano l’attenzione dell’opinione pubblica.

La inosservanza delle norme in materia è, d’altronde, fenomeno diffuso che richiede controlli pressanti e sanzioni effettive.

Uno strumento utile di potenziamento del controllo dell’illecito amministrativo e di repressione di abusi da parte degli utenti consiste nella moltiplicazione delle figure istituzionali adibite a garantire l’osservanza delle norme giuridiche in tema di conferimento dei rifiuti e di igiene urbana.

Molti Comuni hanno tentato così di affiancare alla azione di contrasto svolta dai Corpi di Polizia Municipale, attraverso i Nuclei di polizia ambientale, una nuova figura dai contorni giuridici incerti.

Si tratta di una sorta di “ausiliario ambientale”, dipendente ed operatore dell’impresa di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

A questa figura sono state date dalle amministrazioni locali denominazioni molto diverse: ausiliari ecologici, ausiliari del verde, controllori.

Una denominazione che si sta diffondendo e che forse può accomunare le varie esperienze locali è infine quella di “ Ispettore ambientale”. 

2. Fondamento e poteri dell’ispettore ambientale.

Sono diverse le questioni giuridiche poste dalla figura in esame.

Tutte sono riconducibili alla necessità di un generale inquadramento dei poteri e dei relativi limiti giuridici di azione dei soggetti in esame.

Occorre anzitutto stabilire se sia possibile attribuire, in assenza di una norma di legge che ciò espressamente consenta, a soggetti dipendenti da imprese, funzioni di accertamento di violazioni amministrative.

Ciò avverrebbe prescindendo dal possesso della qualifica di agente di p.s.

La questione si pone con specifico riguardo alle funzioni di accertamento di illeciti amministrativi e penali in materia di igiene e di corretto conferimento di rifiuti solidi urbani.

L’attribuzione a soggetti privi della qualifica legale di agente di p.s. di funzioni di accertamento di illeciti amministrativi, con atto dell’ente locale, incontra tuttavia un ostacolo nella natura esclusiva di dette prerogative, attesa la loro incidenza su diritti soggettivi del cittadino.

La incidenza della funzione in parola su diritti del cittadino ha da sempre indotto il legislatore ad adottare una riserva di legge: è il legislatore infatti che stabilisce quali sono le strutture pubbliche i cui dipendenti rivestono la qualità di agente di ps e/o di pg , con la conseguente titolarità dei poteri di accertare e contestare illeciti amministrativi e reati.

In sostanza: il c.d. "Ispettore ambientale", dipendente dell’impresa gestore del servizio pubblico di igiene e raccolta rifiuti , quali poteri riveste nel nostro ordinamento giuridico ?

In particolare, occorre dare risposta alle seguenti domande:

1.       il Comune e l’impresa di raccolta e smaltimento rifiuti possono istituire questa figura specifica per potenziare l’ azione di repressione di comportamenti illeciti dei cittadini in materia di abbandono di rifiuti sul suolo pubblico, di conduzione di cani, di igiene pubblica in genere?

2.       quali poteri possono essere riconosciuti all’Ispettore ecologico?

3.      questi soggetti sono abilitati ad accertare e contestare le violazioni amministrative in materia di rifiuti previste dal decreto legislativo 5.2.1997 n. 22,c.d. decreto Ronchi, nonché ad identificare il trasgressore ?

Sono queste le domande che gli operatori del settore si pongono, considerato che non sembrano esserci nell’ordinamento norme chiare in argomento.

Un precedente legislativo importante, in un settore diverso, è costituito dalla legge n. 127/1997, che ha introdotto la figura degli “ausiliari del traffico”, cui sono stati attribuiti poteri di accertare e verbalizzare violazioni di specifiche norme del codice della strada.

La disposizione attribuisce poteri di accertamento di violazioni amministrative ai dipendenti del Comune, ai dipendenti delle aziende concessionarie di parcheggi a pagamento, agli ispettori delle aziende di trasporto pubblico locale.

3. Le esperienze delle autonomie locali e delle regioni.

Per cercare il bandolo della matassa siamo andati ad analizzare i presupposti giuridici degli atti adottati da molti enti e gestori del servizio rifiuti in questa materia.

Abbiamo così esaminato alcune significative esperienze locali al fine di comporre un quadro sullo stato della vicenda, nella variegata realtà delle autonomie locali e delle regioni.

VENEZIA risale al 1993 l’ordinanza sindacale che disciplinava il conferimento dei RSU (ord. n.52997 del 29.4.1993).

Essa prevedeva all’art. 9 che all’accertamento sono competenti “ gli incaricati comunali della vigilanza sanitaria ed urbana, nonché gli incaricati preposti ai controlli ecologici”.

Nel 2002 con ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco, in via sperimentale e per un periodo determinato, è stata autorizzata la creazione da parte di Vesta spa di un servizio di operatori denominati “ausiliari ambientali”.

E’ stata quindi stipulata una convenzione tra Vesta spa e Comune di Venezia che disciplina l’oggetto del servizio, le funzioni degli ausiliari, la formazione, la nomina con atto del sindaco.

La convenzione, approvata con delibera di giunta n. 3605/2002 del 25/10/2002, prevede che il personale di Vesta spa assumerà funzioni di ausiliario accertatore delle violazioni in materia di rifiuti, agendo quale incaricato di pubblico servizio, con tesserino di riconoscimento rilasciato dal Comune.

Con atto del Sindaco gli ausiliari ambientali di Vesta spa hanno già assunto le funzioni di accertare la violazione, identificare il trasgressore ed irrogare la sanzione amministrativa conseguente.

Inoltre, va ricordato che attualmente la Sezione di Polizia Ambientale della Polizia Municipale di Venezia provvede ordinariamente a redigere verbali di accertamento di violazioni in seguito al riscontro di segnalazioni fondate e circostanziate dei gestori operativi di VESTA spa.

Si sono infatti oramai consolidati dei rapporti di massima collaborazione e fiducia che, all’occorrenza, portano anche a nominare i dipendenti di Vesta ausiliari di p.g., lasciando così ben presagire in ordine ad una articolata interazione in materia di controllo ambientale del territorio.

VERONA manca il Regolamento comunale perché emanato prima del decreto l.vo n.22/97 c.d. Ronchi.

Ci è stata fornita copia della delibera n. 47/99 del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Municipale di Igiene Ambientale (A.M.I.A.) che prevede <<di attribuire l’incarico di accertamento, contestazione, verbalizzazione e relativa oblazione delle violazioni alle norme di cui all’art. 14 del D.Lgs. 5 febbraio 1997 n.22 nonché delle ordinanze sindacali in materia di igiene del suolo e smaltimento dei rifiuti, ai (…) dipendenti che hanno partecipato al corso di formazione ed aggiornamento professionale organizzato dall’Azienda (…).

(…) I predetti dipendenti verranno forniti di apposito tesserino di riconoscimento personale (…)>>.

A detta delibera si richiamano tre Ordinanze Sindacali in materia di conferimento dei rifiuti, le quali prevedono che <<gli organi addetti alla vigilanza di cui all’art. 13 della legge 689/81, anche appartenenti all’A.M.I.A. (Deliberazione del Consiglio di Amministrazione dell’A.M.I.A. n.47/89dell’ 08.03.99) sono incaricati di eseguire l’attività di accertamento circa il rispetto del (....) provvedimento>>.

Da quanto riferito dal responsabile dell’unità operativa di A.M.I.A. incaricata di tale servizio, non è possibile trovare ulteriori riscontri nel Regolamento comunale sulla gestione dei rifiuti in quanto esso deve essere aggiornato alle disposizioni del decreto legislativo n.22/1997.

Gli operatori di A.M.I.A. rilevano le generalità dei trasgressori e procedono direttamente all’accertamento delle violazioni, alla contestazione delle stesse ai trasgressori, alla redazione del verbale ed alla sua immediata notifica a mano dei trasgressori presenti.

Per quegli accertatori che, di norma, operano in coppia, solo in rare occasioni è stato necessario richiedere l’intervento della Polizia Municipale o di altri organi di polizia in loro supporto.

MILANO il Regolamento per la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati e la tutela del decoro e dell’igiene ambientale, all’art. 38, prevede che <<le violazioni delle norme regolamentari sono accertate dalla Polizia Municipale e (...) dagli agenti accertatori individuati dall’AMSA e dal Comune (…), secondo le procedure e le leggi vigenti>>, (<<nonché dalle guardie ecologiche volontarie in servizio presso il Comune>>).

Detti agenti accertatori - dopo aver partecipato ad un corso di formazione in materia e previa approvazione di un’apposita commissione di valutazione - sono stati individuati mediante decreto sindacale di conferimento delle <<funzioni di agenti accertatori delle violazioni al “Regolamento per la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati e la tutela del decoro e dell’igiene ambientale”>>, emanato il 30 gennaio 2001.

Gli agenti sono muniti di tessera di riconoscimento che ne attesta la qualifica di agente accertatore e redigono verbali di contestazione su moduli intestati Comune di Milano ed AMSA S.p.A..

BOLOGNA il Sindaco ha disposto <<di conferire ai dipendenti di HERA spa (…) le funzioni di addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni al fine dell’accertamento delle violazioni di cui all’art. 50 del D.lgs. n.22/97 e del vigente regolamento per la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati, della raccolta differenziata e di altri servizi di igiene ambientale. (…)

Agli stessi competono i compiti di cui all’art. 41 del Regolamento, ivi compresa l’identificazione dei soggetti i quali pongono in essere i comportamenti costituenti violazione di legge e di regolamento, nonché la redazione dei verbali sulle infrazioni rilevate>>.

A sua volta, la Giunta comunale di BOLOGNA ha deliberato di approvare un protocollo d’intesa tra il Comune ed il gestore del Servizio Materia, HERA S.p.a., il cui punto 5 stabilisce che <<il personale inizialmente messo a disposizione di Seabo oggi Hera S.p.A. (…) assumerà ufficialmente le funzioni di “accertatore delle violazioni in materia di rifiuti”; in tale ambito agirà in qualità di pubblico ufficiale e sarà dotato di apposito tesserino di riconoscimento fornito dal Comune di Bologna.

A tal fine il Comune, dopo verifica della fase di addestramento, si impegna ad assegnare al personale messo a disposizione da Hera S.p.A., tramite apposito atto dell’organo competente, il ruolo di incaricato di pubblico servizio per le finalità e gli obiettivi di cui al presente protocollo d’intesa>>.

L’art. 40 del Regolamento gestione rifiuti recita: <<Alla repressione dei fatti costituenti violazione ai divieti di cui al comma 1 dell’art. 50 del Decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 e del presente Regolamento provvedono, oltre al corpo di polizia municipale, agenti e funzionari incaricati dal Sindaco, anche appartenenti al soggetto gestore del servizio rifiuti.

I soggetti di cui al comma precedente possono identificare anche attraverso la richiesta di documenti coloro i quali pongano in essere i comportamenti costituenti violazione della legge e del Regolamento, nonché redigere verbale sulle infrazioni rilevate>>.

NAPOLI anche qui manca un Regolamento comunale aggiornato all’emanazione del decreto legislativo “Ronchi”, in quanto anche quel Comune - come del resto altri - sta operando <<nelle more dell’approvazione del nuovo regolamento comunale in materia di gestione dei rifiuti da adottarsi ai sensi dell’art. 21 del più volte citato d.lgs. 05.02.1997, n.22>>.

Manca altresì una delibera del Consiglio di Amministrazione di A.S.I.A.-Napoli per l’individuazione o la nomina degli incaricati perché l’ordinanza sindacale n. 448 del 29 maggio u.s. non ha avuto ancora attuazione.

La citata ordinanza sindacale n. 448 del 29 maggio u.s. stabilisce che <<l’accertamento delle violazioni degli obblighi previsti da Ordinanze Sindacali e/o Regolamenti in materia di conferimento e gestione dei rifiuti potrà essere eseguito anche da Agenti Accertatori a ciò appositamente incaricati (…).

Detti Agenti saranno preventivamente individuati dall’A.S.I.A.- Napoli tra i propri dipendenti (…) ed avranno il compito di accertare la violazione, identificare il trasgressore ed irrogare la relativa sanzione amministrativa>> (sic).

ROMA non risulta ancora attuata l’intenzione di assegnare ai cosiddetti “ausiliari del verde” funzioni di controllo, come invece prospettato da alcune fonti che avevano dato per imminente tale iniziativa.

Alle dipendenze dell’Azienda opera un’apposita struttura composta da otto agenti accertatori, che all’epoca della sua costituzione avvenuta circa sei anni fa contava un organico di circa 30 unità.

Inoltre, la deliberazione della Giunta Municipale n.8201 del 7 novembre 1986, ha confermato l’attribuzione a circa 330 “capi zona” e “capi squadra” dell’allora Azienda Municipalizzata A.M.N.U., nominativamente individuati, la <<facoltà di eseguire ispezioni e controlli ai sensi del (…) Regolamento di polizia urbana e di accertare e contestare le trasgressioni (…) limitatamente alla nettezza del suolo pubblico>>.

Tra le facoltà dei suddetti operatori rientrano anche quelle relative all’accertamento di violazioni relative all’asporto delle deiezioni canine dai marciapiedi e dalle strade sanzionate dal locale Regolamento di Polizia Veterinaria (secondo Ordinanza Sindacale n.220 del 14 marzo 1994) ed all’individuazione delle aree ludiche dei cani (secondo Ordinanza Sindacale n.356 del 30 maggio 1996) nonché alle segnalazioni di affissioni abusive (come da Ordinanza Sindacale n.1691 del 15 giugno 1990).

Il Vademecum per l’elevazione di sanzioni amministrative da parte del personale aziendale a ciò abilitato prevede che gli addetti all’accertamento delle violazioni assumano <<la qualità di pubblici ufficiali ai sensi dell’art. 357 c.p.>>.

<<L’addetto A.M.A. procede alla contestazione al cittadino dell’illecito amministrativo (…), all’identificazione personale del cittadino richiedendogli l’esibizione di un documento personale (…). Qualora il cittadino rifiuti l’esibizione del documento l’addetto A.M.A. è privo di poteri coercitivi volti a fermare il contravventore, dovrà quindi immediatamente contattare degli Ufficiali od agenti delle forze dell’ordine dotati di tali poteri (…) per chiedere il loro ausilio>> (nota dell’A.M.A. prot.n.1333/P/AGG del 8 novembre 1996).

REGIONE LAZIO con la legge regionale n. 61 del 19.9.1974 venne istituita la diversa figura dell’ispettore ecologico onorario.

Si tratta di un osservatore ambientale che la legge in parola qualifica come incaricato di pubblico servizio, con compiti di repressione ma anche di educazione ambientale.

L’I.E.O. ha il potere di segnalare all’assessorato regionale all’agricoltura le violazioni di alcune norme regionali in materia di patrimonio floristico regionale, trasmettendo il relativo processo verbale.

La figura in parola è stata ripresa da altre successive leggi regionali del Lazio in materie ambientali diverse .

TRENTO l’art.16 del Regolamento comunale del servizio di gestione dei rifiuti urbani prevede che <<l’esercizio della vigilanza, l’espletamento dei controlli e la comminazione delle sanzioni contemplate nella legislazione vigente nazionale, provinciale o comunale in applicazione del presente regolamento spettano ai servizi di prevenzione e repressione del Comune.

Il gestore provvederà alla segnalazione delle violazioni riscontrate nel corso della gestione direttamente ai predetti servizi>>.

Al riguardo, il coordinatore del Servizio Igiene Urbana dell’azienda S.I.T ha riferito che l’azienda ha in progetto di provvedere all’assegnazione di mansioni di controllo al proprio personale, ma essenzialmente al fine di verificare la regolarità degli aspetti economici e tariffari vigenti.

GENOVA  si opera in forza di una specifica legge regionale. Si tratta della legge regionale del 21.6.99 n. 18, art. 49.

Il Regolamento per la gestione dei rifiuti urbani prevede, all’art.8, che <<(…) in attuazione degli artt.49 e 50 della Legge Regione Liguria n.18 del 21.06.99, il personale dipendente dal Gestore del Servizio, appositamente incaricato dallo stesso, che abbia conseguito specifica e personale autorizzazione da parte del Presidente della Giunta Provinciale provvede all’accertamento ed alla contestazione delle violazioni ai divieti di cui agli articoli 14 - commi 1 e 2, 43 - comma 2, 44 - comma 1, 46 – commi 1 e 2 del D.L.vo 22/97>>.

 FIRENZE esiste una Unità operativa della Polizia Municipale che si occupa di polizia ambientale e che vanta un organico di 17 unità.

E’ stata interpellata la responsabile, ispettore della Polizia Municipale, che ha comunicato che gli operatori dell’Azienda ambientale Quadrifoglio (soggetto che gestisce il servizio pubblico) si limitano a segnalare le violazioni alla Polizia Municipale.

Questa provvede poi a redigere i relativi verbali, identificare compiutamente il trasgressore, notificare il verbale.

4.  Il quadro normativo locale.

I provvedimenti dei Sindaci di Bologna e Napoli, nelle loro premesse ai rispettivi dispositivi, fanno entrambi riferimento all’art. 13 della Legge n. 689/1981 quale fonte di riferimento per il conferimento di funzioni di addetti al controllo ai dipendenti del soggetto gestore del servizio pubblico di asporto rifiuti ed igiene.

Le ordinanze e le deliberazioni del Comune di ROMA relative all’oggetto di questa ricerca trovano invece fondamento sia nel Regolamento di Polizia Urbana, sia nel Regolamento per la disciplina del Servizio dei rifiuti urbani, pur se quest’ultimo regolamento non è ancora stato aggiornato al “Decreto Ronchi”.

Superata appare infatti una legittimazione degli agenti e funzionari dell’Amministrazione Municipale fondata sul combinato disposto degli artt.106 e 107 del R.D. n.383/34 (T.U.L.C.P.), oggi abrogati e tuttavia ancora richiamati nel citato Vademecum per l’elevazione di sanzioni amministrative da parte del personale aziendale a ciò abilitato, la cui ultima stesura risale al 1996.

Appare quindi assolutamente urgente e necessario che sia adottato dai Comuni un Regolamento specifico aggiornato alle norme introdotte dal decreto legislativo Ronchi nel 1997.

Inoltre parrebbe utile, per il raggiungimento dell’obiettivo prefissato, che anche il nuovo Regolamento contenesse, tra l’altro, previsioni riguardanti specificamente quei dipendenti delle aziende incaricati degli atti di accertamento e controllo.

Si può così realizzare un intreccio di fonti normative secondarie necessarie allo scopo, analogamente a quanto si può riscontrare nel Comune di BOLOGNA, ove vi è una sinergia tra la disposizione sindacale di conferimento, tra la delibera di Giunta di approvazione del protocollo d’intesa col Gestore e tra l’articolo 40 del Regolamento Comunale per la gestione dei rifiuti che affida la repressione dei fatti costituenti violazioni ad <<incaricati dal Sindaco, anche appartenenti al soggetto gestore del servizio rifiuti>>.

Comunque, VERONA, VENEZIA e NAPOLI hanno deciso di servirsi di personale del Gestore del servizio pubblico mediante apposite ordinanze sindacali e conseguenti provvedimenti del Gestore.

A loro volta, GENOVA, TRENTO e MILANO hanno provveduto ad adeguare i propri regolamenti al decreto “Ronchi”, anche se, poi, solo a MILANO e GENOVA si è previsto l’impiego dei dipendenti dei Gestori in qualità di agenti accertatori.

Per il Comune di Venezia l’auspicata emanazione di un nuovo regolamento comunale potrebbe costituire l’occasione per superare l’inadeguato contenuto dell’art.1.2 del vigente (?) Regolamento per la disciplina dei servizi dei r.s.u. di cui all’art.8 D.P.R. n.915/ 82 (sic) articolo che così recita:

<<L’Azienda può avvalersi, per le funzioni di controllo e di accertamento delle infrazioni, dei Responsabili tecnici operativi, ai quali viene conferita con provvedimento della Giunta Comunale, la qualifica di guardia particolare, ai sensi ed effetti degli artt.133 e ss. TULPS>>.

In assenza di specifiche norme regionali in materia, tali da agevolare l’attribuzione di funzioni precise di accertamento e controllo ai dipendenti del Gestore dei servizi - in analogia con quanto ha legiferato al riguardo la Regione Liguria o con quanto la Regione Veneto ha stabilito, ad esempio, per l’accertamento delle violazioni commesse sui mezzi di trasporto pubblico da parte del personale dipendente dal soggetto affidatario dei servizi di trasporto pubblico (vedansi gli articoli 33, 41, 42 e 43 delle Leggi Regionali n.25/98 e n.4/01) - sarebbero anche da stabilire, a livello di regolamento comunale sul servizio di gestione dei rifiuti, adeguate procedure, alla luce di quanto tuttora prevede il successivo comma dello stesso art.1.2 del citato regolamento:

<<Detti soggetti provvederanno a stendere su appositi moduli una relazione di constatazione degli estremi del fatto, da trasmettersi al Comando Vigili Urbani per l’accertamento e la contestazione delle violazioni amministrative>>.

Infatti, appare sempre più infondata una ipotesi di equiparazione dei dipendenti dell’impresa titolare della gestione dei rifiuti alle guardie volontarie delle associazioni di protezione ambientale, nominate guardie giurate ai sensi del T.U.L.P.S.

Le norme che prevedono tale eventualità (art.27 della legge n.157/92 ed art.34 legge regionale Veneto n.50/1993), sono volte esclusivamente alla protezione della fauna selvatica, così come accade per altre norme di accento “ambientale” aventi però un oggetto ben definito e circoscritto, quali la flora, la fauna inferiore, la pesca, gli animali da affezione, i tartufi od i funghi epigei.

Non riguarda invece per ora la tutela dell’ambiente dai rifiuti per la quale, almeno per il momento, nel Veneto non sono previste forma di vigilanza volontaria.

Inoltre, nel Comune di Venezia, a tutt’oggi, è previsto dall’articolo 9 dell’ordinanza sindacale n. 52997 del 29 aprile 1993 sul conferimento dei rifiuti solidi urbani, anch’essa emanata ai sensi dell’abrogato D.P.R. n.915/1982, che <<all’accertamento delle infrazioni sono competenti gli incaricati comunali della vigilanza sanitaria ed urbana, nonché gli incaricati dell’Ufficio comunale preposti ai controlli ecologici>>.

5. La formazione professionale dell’ispettore ambientale.

Pare importante sottolineare che in tutti i comuni interpellati, tra cui VERONA, VENEZIA, BOLOGNA, ROMA e NAPOLI, siano stati programmati e realizzati corsi di formazione per il personale rispettivamente di A.M.I.A., VESTA spa, HERA S.p.A., AMA e A.S.I.A.-Napoli.

A VERONA e VENEZIA è stato organizzato un corso di preparazione, con frequenza obbligatoria.

A BOLOGNA il personale è stato sottoposto ad un corso di addestramento organizzato dall’Amministrazione comunale al fine di rendere gli operatori qualificati alla mansione che dovranno svolgere e (…) gli stessi hanno partecipato e positivamente superato la verifica finale.

A ROMA gli agenti accertatori hanno frequentato una specifica sessione di aggiornamento professionale, mentre a NAPOLI è stato previsto che gli agenti fossero avviati ad un apposito corso di formazione da tenersi a cura dell’A. S .I .A .- Napoli in collaborazione con la Polizia Municipale.

In tutte le esperienze verificate il corso di formazione è finalizzato ad un atto di nomina del singolo ispettore, in genere con decreto del Sindaco che conferisce le funzioni descritte..

6. La legge della Regione Liguria n.18 del 21.06.1999.

Occorre rammentare, data la sua importanza, la legge della Regione Liguria 21 giugno 1999, n.18 sull’adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia.

L’art. 49 prevede che:

all’accertamento ed alla contestazione delle violazioni ai divieti di cui agli articoli 14, commi 1 e 2; 43, comma 2; 44, comma 1 e 46 commi 1 e 2 del D.Lgs.vo n.22/97, nonché delle violazioni agli eventuali divieti contenuti nei regolamenti comunali di cui all’art.21 del D. Lgs.vo n.22/97 provvedono (...) i dipendenti appositamente incaricati dall’azienda speciale (...) esercente il servizio pubblico di raccolta dei rifiuti, sulla base di una specifica e personale autorizzazione da parte del Presidente della Giunta Provinciale (...).

Il personale autorizzato (...) ed incaricato dell’accertamento e contestazione delle violazioni acquisisce la qualifica di agente di polizia amministrativa>>.

La legge in questione appare molto significativa e costituisce a nostro avviso un esempio di esercizio ante litteram della potestà legislativa regionale in materia di polizia locale amministrativa, che a norma del nuovo testo dell’art.117 della Costituzione oggi è riconosciuta alle Regioni.

7. La competenza del Comune nel procedimento amministrativo sanzionatorio secondo il decreto legislativo n. 22/1997 c.d. Ronchi.

L’art. 55 del d.lgs. Ronchi prevede la competenza del Comune in ordine alle fattispecie amministrative illecite previste dallo stesso decreto agli articoli 50 c.1,43c.2, 44 c.1, 46 c.1e2,14 c.1 e 2.

La disciplina della applicazione delle relative sanzioni segue poi le disposizioni della legge generale in materia di illecito amministrativo, legge n.689/1981.

Ne deriva che il Comune assume il ruolo di autorità amministrativa nel procedimento amministrativo sanzionatorio, nella eventuale fase contenziosa, sia amministrativa che giurisdizionale, dove l’ente sostiene la difesa contro l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione.

Spetta altresì al Comune la riscossione dei proventi.

Tutto ciò quindi, a nostro avviso, non autorizza a ritenere che l’art. 55 sia uno dei cardini della teoria che assegnerebbe ai Comuni il potere di nominare gli Ispettori ambientali.

La disposizione non assolve ad altra funzione, infatti, se non quella di individuare nel Comune l’ente titolare del potere di irrogare sanzioni amministrative ai trasgressori delle norme in materia di conferimento dei rifiuti e decidere sui ricorsi amministrativi avverso i processi verbali di accertamento degli illeciti in materia, adottando le ordinanze conseguenti alla decisione assunta.

Interessa allora rilevare che il fondamento dei poteri del Comune di nominare gli Ispettori ambientali non riposa affatto sull’art. 55 del decreto Ronchi.

Inoltre, le violazioni in materia possono, almeno in linea teorica, essere accertate da qualsiasi agente di pubblica sicurezza di qualunque organo di polizia.

8. Ipotesi di inquadramento giuridico dell’ispettore ambientale. Il sistema delle leggi di ps e le norme in materia di illecito amministrativo.

Come si può constatare, variegato è il panorama degli strumenti giuridici con cui nei Comuni italiani sono stati abilitati gli ispettori ambientali ed attribuiti loro poteri di accertare, contestare e verbalizzare illeciti amministrativi dei privati nel settore che ci interessa.

La questione è di carattere generale ed occorre tornare a nostro avviso ai principi del sistema amministrativo e penale per dare risposta ai quesiti posti.

a- Occorre riferirsi anzitutto alle fonti di diritto recanti norme generali in tema di qualifica giuridica di agenti di p.s. previste dalle leggi di settore.

In particolare, il testo unico delle leggi di ps è ispirato al principio secondo cui la qualità di agente ed ufficiale di p.s. spetta anzitutto alle categorie di soggetti in ruolo presso amministrazioni pubbliche che espletano funzioni di polizia.

Infatti, il Regio Decreto 31 agosto 1907 n.690 agli artt.17 e 18 prevede i soggetti che rivestono la qualità di agenti di p.s.

Il medesimo Regio decreto, recante il testo unico delle leggi sugli ufficiali ed agenti di p.s., all’art.43 disciplina inoltre i casi ed i modi di attribuzione della qualifica di agente di p.s. ad altri soggetti, diversi dai primi.

A questi ultimi soggetti così riconosciuti spetta anche la facoltà di portare senza licenza armi da fuoco durante il servizio e sul tragitto di andata e ritorno per la sede del servizio attribuito ( tulps regolamento art.73 comma 3).

b- L’articolo 13 della legge n.689/1981 prevede l’accertamento di illeciti amministrativi da parte di organi preposti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è previsto il pagamento di una somma di denaro.

L’art.15 stabilisce poi che possono assumere questa veste anche i dirigenti dei laboratori di analisi, se l’accertamento del fatto illecito dipende dall’analisi dei campioni.

L’art.13 al 4° comma estende poi i poteri di accertamento in parola agli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, così legando ulteriormente detti poteri pubblici a figure riconosciute direttamente dal legislatore nazionale ( cfr. P. CERBO “Le sanzioni amministrative”,Giuffrè, p.134).

Il sistema sembra quindi ispirato ad un principio di stretta legalità.

Secondo questo principio in sostanza:

·         è titolare di poteri di accertamento di fatti illeciti, in settori dell’ordinamento presidiati da sanzioni amministrative, solo chi riveste la qualifica di agente di p.s.;

·         è agente di p.s. solo colui al quale la qualifica è riconosciuta nei casi previsti dalla legge;

·          la qualifica di agente di pubblica sicurezza può essere attribuita direttamente dalla legge o con provvedimento amministrativo emesso dall’autorità prefettizia nei casi e modi di legge.

Tra queste categorie non sembrano compresi i dipendenti di imprese di raccolta e smaltimento di rifiuti e di igiene ambientale.

Non risultano infatti disposizioni di legge che estendano a costoro i poteri necessari ai sensi della norma generale costituita dall’art.13 della legge n.689/1981, legge generale in materia di illecito amministrativo.

Anzi, l’esistenza di norme quale quella che istituisce i c.d. ausiliari del traffico (legge n. 127 /1997 art.17 commi 132 – 133) depone proprio nel senso indicato, ovvero di esigere una norma di legge per allargare i poteri in questione a soggetti che non possiedano la qualità di agenti di p.s. “ope legis”. Anzi, l’esistenza di norme quale quella che istituisce i c.d. ausiliari del traffico ( legge n.127 /1997 art.17 commi 132 – 133) depone proprio nel senso indicato da un principio di legalità nella materia, ovvero di esigere una norma di legge per allargare i poteri in questione a soggetti che non possiedano la qualità di agenti di p.s. “ope legis”

Si rammenti in tal senso anche, tra altre, la recente legge n.133/2002 , che prevede espressamente il conferimento della qualifica di agente di ps per esigenze di carattere eccezionale e temporaneo a conducenti di veicoli in uso ad alte cariche dello Stato per esigenze di tutela della loro incolumità, con atto del Prefetto emesso ai sensi del tulps e regolamento art. 4 bis ( legge 2 luglio 2002 n.133, art.5 bis).

Si tratta della legge conseguente al delitto Biagi, che ha introdotto misure organizzative in tema di tutela di personalità esposte a rischio di attentati.

Non appare possibile allora che le Amministrazioni locali attribuiscano d’iniziativa il potere di accertare e contestare fatti illeciti in campo amministrativo a propri dipendenti, in virtù di semplici atti amministrativi.

c - D’altro canto, abbiamo visto che non pare fondata la equiparazione dei dipendenti dell’Azienda titolare della gestione dei rifiuti alle guardie volontarie delle associazioni di protezione ambientale nominate guardie giurate ai sensi del T.U.L.P.S.

Le norme che prevedono tale eventualità (art.27 della legge n.157/92 ed art.34 legge regionale n.50/1993), sono volte esclusivamente alla protezione della fauna selvatica, così come accade per altre norme “ambientali

Esse non riguardano invece la tutela dell’ambiente dai rifiuti per cui, almeno per il momento, in diverse regioni, tra cui ad esempio il Veneto, non sono previste forma di vigilanza volontaria.

Forse un aiuto potrebbe arrivare da una recente disposizione di un regolamento delegato governativo, il D.P.R. n. 311/2001, che ha introdotto l’ art. 4 bis nel regolamento del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

9. La qualifica di agente di p.s. - Regolamento TULPS art. 4 bis.

L’art.4 bis del regolamento di esecuzione del testo unico leggi di pubblica sicurezza TULPS ( introdotto dal D.P.R. 28.05.2001 n. 311, art. 5) prevede che, in deroga al Tulps art. 43, il Prefetto, a richiesta delle amministrazioni interessate, possa attribuire la qualità di agente di P.S. ad alcuni soggetti tra cui “… altri agenti destinati all’esecuzione ed osservanza di speciali leggi e regolamenti”, subordinatamente al possesso di alcuni requisiti di ordine generale.

La norma è dichiarata espressamente applicabile in ogni caso in cui leggi o regolamenti rimettono all’autorità amministrativa il riconoscimento della qualità di agente di P.S., salve le disposizioni in vigore per la Polizia Municipale (art.4 bis regolamento Tulps ).

In un’epoca in cui progetti di legge attribuiscono ai Sindaci la competenza a nominare agenti di polizia locale gli operatori dei Corpi di P.M., occorre chiedersi se la norma citata autorizzi i Comuni a chiedere alle Prefetture la qualifica di P.S. per gli Ispettori ambientali, al termine dei relativi corsi di formazione.

Riteniamo che gli Ispettori ambientali siano anch’essi da annoverare tra la categoria degli agenti destinati a garantire “..osservanza di speciali leggi e regolamenti …” ai sensi dell’art.4 bis e che svolgano tale azione nell’interesse collettivo e delle Amministrazioni locali interessate.

D’altro canto il contenuto della funzione svolta ricade di certo nel disposto dell’art.4 bis regolamento tulps.

Il dubbio rimane invece in ordine alla circostanza che, sia per ragioni sistematiche, sia per la lettera della norma in questione < reg. tulps art. 4 bis >, sembrerebbe doversi limitare l’istituto ai soli dipendenti di Pubbliche Amministrazioni.

Come vedremo oltre, l’ispettore ambientale è però un soggetto cui è attribuita una pubblica funzione, rilevante agli effetti della legge penale secondo il disposto dell’art.357 c.p.

Ne deriva che la rotta di collisione con la estensione del concetto di pubblico ufficiale ai privati ex art.357 c.p. è nettissima.

In definitiva, come vedremo oltre, la qualità di pubblico ufficiale in generale è attribuita a prescindere dalla incardinazione nella P.A. del soggetto interessato, mentre la qualità di agente di PS è ristretta ai soli dipendenti delle P.A., oltrechè delle Forze di polizia e dei Corpi di Polizia Municipale e Provinciale.

10.  La qualifica di pubblico ufficiale dell’ispettore ambientale (art.357 codice penale e dubbi interpretativi).

Occorre allora stabilire se l’ispettore ambientale sia un pubblico ufficiale.

Questione centrale attiene per questo profilo alla natura delle attività svolte dall’Ispettore ambientale.

Le amministrazioni locali in genere ritengono di assegnare, d’intesa con le Società di gestione del servizio rifiuti, almeno tre fondamentali funzioni a questa figura: poteri di accertamento, di contestazione dell’illecito amministrativo, di identificazione del trasgressore e conseguente verbalizzazione del fatto accertato.

Si tratta di una tipica attività di polizia amministrativa, che postula la qualifica di pubblico ufficiale nell’agente che procede.

Occorre allora verificare la disposizione in materia data dall’art.357 codice penale, che definisce la nozione del pubblico ufficiale agli effetti della legge penale.

La norma ha introdotto nel sistema penale una concezione c.d. ‘oggettiva’ del pubblico ufficiale, definendo la funzione pubblica e non il soggetto titolare, ribaltando l’ottica anteriore alla legge n. 86/1990 che novello’ il testo dell’art.357 c.p.

Si prescinde quindi oggi dall’incardinazione del soggetto in una P.A., potendo rivestire la qualità di pubblico ufficiale anche un dipendente di privati.

La funzione pubblica amministrativa, quale è di certo quella di polizia, viene fondata quindi dall’art.357 c.p. su alcuni elementi costitutivi:

·        in ordine alle fonti, norme di diritto pubblico ed atti autoritativi che la disciplinano;

·       in ordine al contenuto, essa è individuata nella formazione e nella espressione della volontà dell’Ente pubblico, o alternativamente nei poteri autoritativi o di certificazione.

In sostanza, rileva una figura anche privata che sia titolare per norma pubblicistica di una potestà amministrativa di deliberazione, ovvero di certificazione, ovvero di carattere unilaterale ed autoritativo.

Se da una parte non occorre più guardare allo stabile inserimento del soggetto in una P.A., dall’altra occorre verificare i reali poteri assegnati dalle fonti di diritto, che potranno essere leggi, anche regionali, regolamenti o altre fonti secondarie quali gli statuti.

Si tratta allora di stabilire se agli effetti dell’art.357 codice penale:

·         l’attività dell’Ispettore sia tale da ricadere nella nozione di funzione pubblica amministrativa ;

·         in assenza di disposizioni legislative, che riconoscano chiaramente i poteri descritti di polizia amministrativa agli Ispettori ambientali, siano sufficienti a tale fine i regolamenti locali e se questi costituiscano norme di diritto pubblico;

·         i descritti poteri di polizia amministrativa costituiscano poteri autoritativi.

La risposta è di certo positiva.

L’ attribuzione per via interpretativa della qualità di pubblico ufficiale all’Ispettore ambientale comporta la piena rilevanza delle norme penali e processuali che tale qualifica postulano, quali le disposizioni incriminatici dei reati commessi da e contro il pubblico funzionario in questione (artt.314 – 337 c.p.).

 Tra esse spiccano le norme che puniscono la omessa denuncia di reati (artt. 361 e 363 c.p.).

Diviene poi atto pubblico il processo verbale di accertamento del fatto illecito amministrativo ( artt. 2699 e 2700 c.civ.).

Resta infine un grave dubbio: ai sensi delle leggi di p.s. l’attività di identificazione di una persona, al fine di accertare e contestare gli estremi di un fatto illecito, è competenza riservata e tipica dell’agente di pubblica sicurezza.

Abbiamo dimostrato che non è tale nel sistema vigente l’Ispettore ambientale.

Si pensi che ai sensi della legge quadro in materia di ordinamento delle Polizie Municipali addirittura il personale dei Corpi e servizi di P.M. non riveste la qualifica piena di agente di p.s., avendo solo funzioni ausiliarie in tale materia (legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale n.65/1986).

Riteniamo quindi che non basti essere pubblici ufficiali: la totale autonomia dell’Ispettore ambientale nell’esercizio della funzione richiederebbe anche il possesso della qualità anche di agente di P.S.

11. La necessità di una legislazione – Quadro regionale in materia di “polizia amministrativa locale”.

Il d.lgs. n.112 del 31.03.1998, che dispone il conferimento di funzioni e compiti dello Stato alle regioni ed enti locali, stabilisce che:

1.       Regioni ed enti locali sono titolari delle funzioni e dei compiti di polizia amministrativa nelle materie ad essi trasferite od attribuite (art.161 e 158 c.2) ;

2.       funzioni e compiti di polizia amministrativa regionale e locale sono distinte dalle funzioni in materia di ordine pubblico, che restano allo Stato (art. 160);

3.       le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie in cui vengono esercitate le competenze anche delegate delle regioni e degli enti locali (art. 159 c. 1).

Non può venire trascurata allora la necessità di una disciplina di carattere generale delle figure in esame, che articoli un quadro generale di soggetti preposti a garantire l’effettività delle norme sanzionatorie nelle materie che la legge assegna alle Regioni ed alle autonomie locali.

Assicurare il presidio di una funzione o di un servizio pubblico significa anche mettere in campo soggetti controllori, abilitati a svolgere funzioni di accertamento di illeciti amministrativi e quindi sanzionatorie.

Detta disciplina deve essere posta, a nostro avviso, dal legislatore regionale ai sensi dell’art.117 costituzione, che assegna oggi la materia “polizia amministrativa locale“ alla potestà legislativa delle Regioni, con esclusione dei profili attinenti all’ordine ed alla sicurezza pubblica, materia dello Stato.

Si veda in tal senso l’esempio della Regione Liguria, che da tempo ha una legge in materia, la citata legge n.18 del 21 giugno 1999.

12. Conclusioni.

In definitiva, possiamo sostenere con validi argomenti che l’Ispettore ambientale riveste nel sistema qualifica di pubblico ufficiale, non solo ai fini delle leggi penali, ma anche ai fini della tipica attività di polizia amministrativa locale, disciplinata dai principi e dagli istituti della legge generale in tema di illecito amministrativo (legge 24.11.1981 n. 689).

Non pare, d’altro canto, possibile sostenere altrettanto in ordine alla qualità di agente di p. s.

Ciò arreca di certo un grave vulnus alla effettività delle norme sanzionatorie in materia di rifiuti e di ambiente in genere.

E’ ormai necessaria pertanto, a nostro avviso, una disciplina di rango legislativo che chiarisca i tratti essenziali della figura in questione, definendo requisiti, formazione, procedure di nomina, poteri e funzioni di questi ausiliari degli organi di polizia, quali appunto sono gli Ispettori ambientali.

Analoga esigenza probabilmente esiste in ordine ad altri analoghi ambiti di azione delle amministrazioni deputate alla tutela ambientale, con riguardo ad esempio alle guardie ecologiche volontarie.

Si può pensare quindi ad un sintetico “corpus” normativo di principi in materia, che disciplini tutte le figure che potremmo definire ausiliarie degli organi di polizia locale e che si stanno diffondendo nelle realtà degli Enti locali.

* Comandante Polizia Municipale di Venezia.

** Relazione al Convegno nazionale di Federambiente, tenuto a Bologna il 28 novembre 2003, su “L’ispettore ambientale nei rapporti con le istituzioni ed il territorio”.