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IGNAZIO SCUDERI
(Avvocato)
L’obbligo di applicazione dei prezziari negli appalti
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con le ordinanze numero 604/07 e 669/07 e la Prima Sezione del Tribunale Amministrativo di Catania con le ordinanze numero 768/07 e 832/07, seppur in fase cautelare, hanno posto alcuni essenziali principi in materia di redazione degli importi a base d’asta negli appalti di opere pubbliche, in relazione ai prezziari regionali vigenti.
I citati organi giurisdizionali invero, pronunziandosi su ricorsi proposti dall’ANCE di Catania avverso dei bandi di gara redatti mediante l’applicazione di prezziari non più vigenti, hanno sospeso i provvedimenti impugnati, precludendo lo svolgimento delle procedure di gara.
Le decisioni assumono particolare rilevanza, considerata la cronica prassi degli enti pubblici, di indire procedure con prezzi non aggiornati (il più delle volte per rimediare a ritardi nelle indizioni delle procedure), mettendo così a repentaglio la corretta realizzazione delle opere (con l’aggravante che, nell’attuale deficitaria situazione di mercato, le imprese suicide sono numerose).
Occorre dunque, ripercorrere brevemente la normativa di riferimento:
a) L’articolo 18 bis della Legge 109/94, nel testo recepito dalla Legge Regionale 7/2002, pone l’obbligo inderogabile di applicare il prezziario regionale vigente al momento dell’approvazione del progetto (con la particolarità, tipica siciliana, che tale prezziario purtroppo non è mai aggiornato nel termine di dodici mesi imposti dalla medesima norma e dunque, sempre in ogni caso sottostimato in relazione ai valori di mercato effettivi).
L’articolo 18-bis della numero 109/94, nel testo recepito ed introdotto dalla legge regionale numero 7/02 dispone testualmente che “...con decreto del Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta regionale e su proposta dell'Assessore regionale per i lavori pubblici, è adottato il prezzario unico regionale per i lavori pubblici, a cui si attengono, per la realizzazione dei lavori di loro competenza, tutti gli enti di cui alla lettera a) del comma 2 dell'articolo 2. Il prezzario deve contenere il maggior numero possibile di prezzi corrispondenti a lavorazioni e forniture in opera, compiutamente descritte, realizzabili nelle opere pubbliche in Sicilia. Il prezziario unico regionale è aggiornato, ogni dodici mesi, anche con riferimento al prezzario unico nazionale, con la stessa procedura di cui al comma 1...”.
Il citato obbligo peraltro, trova il suo fondamento anche nell’articolo 34 del DPR numero 554/99, ai sensi del quale “…la stima sommaria dell’intervento consiste nel computo metrico estimativo, redatto applicando alle quantità delle lavorazioni i prezzi unitari dedotti dai prezziari della stazione appaltante o dai listini correnti nell’area interessata…”.
b) L’esigenza di parametrare l’offerta ad un importo a base d’asta attendibile, in quanto riferito ai correnti prezzi di mercato, è ribadito dal secondo comma del medesimo articolo 18 bis che, come detto, dispone che “..il prezziario unico regionale è aggiornato, ogni dodici mesi, anche con riferimento al prezzario unico nazionale, con la stessa procedura di cui al comma 1...”.
Tale obbligo infine, è stato da ultimo ribadito dalla Legge Finanziaria per 2005 (legge numero 311/2004), che al comma 150 dell’articolo 1, prevede una durata limitata del singolo prezziario, disponendo che “..a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, i prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell'anno successivo per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data…”.
c) Infine, l’obbligo di applicare i prezziari vigenti soprattutto di garantire l’attualità dei prezzi, è rafforzato dall’articolo 18-ter, sempre nel testo recepito ed introdotto dalla legge regionale 7/02 ed ulteriormente sostituito dall’articolo 1 comma V della legge regionale 2 dicembre 2005 numero 52, secondo cui “...gli enti di cui alla lettera a) del comma 2 dell'articolo 2, nel caso in cui sia stato pubblicato un nuovo prezziario regionale, prima della indizione della gara devono aggiornare, a meno di parere motivato negativo del responsabile del procedimento, fondato sull'assenza di significative variazioni economiche, i prezzi dei progetti senza necessità di sottoporre gli stessi ad ulteriori pareri o approvazione...”.
E’ utile osservare, che il testo originario di detto articolo, prima che intervenisse la modifica per opera dell’articolo 1 comma V della legge 52/05 era il seguente “...gli enti di cui alla lettera a) del comma 2 dell'articolo 2 nel caso in cui sia stato pubblicato un nuovo prezzario unico regionale, prima della indizione della gara possono aggiornare, su parere motivato del responsabile del procedimento, i prezzi dei progetti, senza necessità di sottoporre gli stessi ad ulteriori pareri o ad approvazioni...”.
d) Infine, tale norma ha subito una parziale modifica, dettata dalla Legge Regionale 21 agosto 2007 numero 20, con la quale è stata prevista una possibilità “automatica” delle stazioni appaltanti di indire la procedura nonostante sia stato già approvato un nuovo prezziario (allorché non siano decorsi più di tre mesi).
Ciò riguarda tuttavia esclusivamente, “..tutti quei progetti la cui approvazione tecnica, ai sensi dell’articolo 7 bis, sia intervenuta entro i tre mesi precedenti l’entrata in vigore del nuovo prezziario”.
Tale scelta è stata opportunatamente motivata dal Legislatore Siciliano, con l’esigenza “..di evitare ritardi e maggiori costi nella esecuzione degli appalti”.
Essa si giustificherebbe, col breve lasso di tempo intercorrente tra l’entrata i vigore del nuovo prezziario e l’indizione della gara.
Tuttavia, una tale soluzione potrebbe ritenersi corretta, solo ove la Regione aggiornasse effettivamente ogni anno il prezziario.
Ma, considerato che così non è, si rischia di applicare alla determinazione di un importo a base d’asta un prezziario risalente ad anni prima (essendo appunto l’approvazione del progetto, intervenuta sulla base del “vecchio” prezziario).
Resta comunque fermo che, nelle ipotesi in cui le condizioni tassative previste dalla presente norma non siano presenti, riemerge l’obbligo di aggiornamento previsto dall’articolo 18 ter.
e) Il quadro normativo vigente, è a questo punto chiarissimo.
Le stazioni appaltanti siciliane, nella redazione ed approvazione dei progetti, hanno l’obbligo di attenersi e di applicare il prezziario regionale vigente al momento dell’approvazione del progetto e della indizione della gara.
Qualora fra l’approvazione del progetto e l’indizione della gara intervenga un nuovo prezziario, per effetto della modifica introdotta dalla legge numero 52/05, costituisce parimenti obbligo per la stazione appaltante quello che viceversa costituiva l’eccezione e cioè di aggiornare i prezzi dei progetti in funzione del prezziario frattanto entrato in vigore (senza che sia peraltro necessario sottoporre gli stessi ad ulteriori pareri od approvazioni).
f) Le norme appena citate, rispondono ad una ratio ben precisa e ad un interesse pubblico assolutamente fondamentale.
In tal modo infatti il Legislatore statale, al pari di quello regionale, “…ha inteso impedire alle amministrazioni aggiudicatici di scendere al di sotto dei prezzi base individuabili nel senso indicato, al fine di favorire il corretto adempimento dell'aggiudicatario, e perseguire l'interesse pubblico alla più efficiente attribuzione del denaro pubblico; in altri termini la disposizione denunciata ha voluto evitare che gli enti appaltanti inneschino una spirale al ribasso nelle gare ad evidenza pubblica, ottenendo un risparmio di denaro che si rivelerebbe illusorio, perché verrebbe poi scontato con una minore qualità delle realizzazioni commesse, o dei beni acquistati. Si deve pertanto considerare che la normativa vigente ha inteso astringere le amministrazioni aggiudicatrici all'osservanza della base d'asta determinabile secondo i prezziari locali, ovvero ai sensi di quelli in uso presso la stazione appaltante…” (così, TAR Liguria - Genova, Sez. II, 11 giugno 2005 n. 887).
Si vuole così porre rimedio, alla lentezza di certe procedure, considerato che in mancanza delle citate disposizioni, la stima degli importi posti a base d’asta potrebbe anche avvenire sulla scorta di prezziari approvati anche decenni prima, con evidente ed irrimediabile lesione di quei fondamentali interessi pubblici che la legge si premura di tutelare dapprima, attraverso l’obbligo di costante aggiornamento dei prezziari e poi, attraverso quello di utilizzare ai fini del calcolo della base d’asta, quegli stessi prezziari aggiornati e vigenti al momento dell’approvazione del progetto.
Ciò garantisce l’interesse pubblico alla congruità della base d’asta, finalizzata a soddisfare l’esigenza che l’opera venga eseguita secondo le regole dell’arte ed entro i termini convenuti.
La normativa sui prezziari invero, non è diretta – come spesso le amministrazioni, anche a seguito di ritardo nella indizione delle gare - a trovare a tutti i costi un esecutore e quindi un soggetto disposto ad aggiudicarsi l’appalto anche ad un prezzo diseconomico.
Tale fine è conseguito invero, attraverso il diverso istituto delle offerte, all’interno delle procedure ad evidenza pubblica (con il limite delle offerte anomale).
g) Le superiori considerazioni sono state da ultimo confermate dall’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, con la nota GE/372/2006.
Con essa è stato affermato che “..il dato normativo di riferimento è rappresentato dall’art.26, co 4 septies, della L.109/94 (attualmente art.133, co del D.lgs. n.163/2006), nonché dagli articoli 34, 43 e 44 del DPR n.554/99).
La prima disposizione impone alle stazioni appaltanti di aggiornare annualmente i propri prezziari, i quali cessano di avere validità il 31 Dicembre di ogni anno, salvo il caso in cui vengano prorogati fino al 30 Giugno dell’anno successivo per progettia base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data.
Le norme regolamentari previste dagli artt. 34 e 43 del DPR n.554/99, inoltre, contemplano un vero e proprio obbligo di non scendere al di sotto dei prezzi base individuabili dai “ ..prezziari della stazione appalatante o dai listini correnti nell’area interessata”.
Così, ai sensi dell’art.43 cit. “..per la redazione dei computi metrico-estimativi facenti parte integrante dei progetti esecutivi, vengono utilizzati i prezzi adottati per il progetto definitivo, secondo quanto specificato dall’articolo 34, integrati, ove necessario, da nuovi prezzi redatti con le mdesime modalità.
Ai fini della definizione dei prezzi da porre a base d’sta in una determinata gara di appalto, pertanto, l’ente aggiudicatario dovrà applicare i prezziari vigenti nella fase di approvazione del progetto definitivo, eventualmente integrati da nuovi prezzi calcolati sempre con riferimento al medesimo prezziario”.