LEXITALIA.IT - ANTONIO SCARASCIA

Il segretario comunale figura professionalizzata
priva di caratterizzazione fiduciaria

Il principio di distinzione tra indirizzo politico e potere gestionale introdotto dal dlgs 29/1993 e oggi riprodotto negli articoli 4 e 14 del dlgs 165/2001 [1] ha mostrato, dopo l’introduzione dello spoils system, evidenti incrinature.

Le criticità non sono riferibili al modulo del riparto, che risulta definito senza incertezze da giurisprudenza e dottrina sulla base dei criteri elaborati dal legislatore lungo il decennio 1990-2000 ed oggi riuniti nell’articolo 4 del dlgs 165 e nell’articolo 107 del dlgs n. 267/2000 per la dirigenza locale [2], ma riguardano precipuamente la relazione tra il titolare dell’ufficio e l’organo che effettua la nomina, per il rischio della subalternità del primo verso il secondo e per la prevalenza del gradimento politico sul merito, che rileva diffusamente nello spoils system.

La impropria regolazione della durata dell’incarico e della sua cessazione può produrre la subordinazione dell’una all’altra sfera, che è l’effetto esattamente opposto a quello voluto dal principio di distinzione. Un termine dell’incarico inferiore alla durata del mandato può indurre il dirigente alla gestione compiacente verso chi ha il potere di confermarlo o rimuoverlo. Il medesimo effetto può venire dal rischio incombente dell’anticipata cessazione o dalla certezza della decadenza automatica al termine del mandato politico.

Sul difficile equilibrio tra spoils system e principio di distinzione è intervenuta la Corte costituzionale, nel giugno del 2006 con la sentenza n. 233 e nel marzo 2007 con le sentenze n. 103 e n. 104, pubblicate entrambe il 19 marzo. Nella prima è affermato il criterio di coesione [3] fra politica e burocrazia, che fa salvo lo spoils system ma indebolisce il principio di distinzione, nelle due successive è richiamato il precetto della imparzialità della azione amministrativa [4], che ridimensiona lo spoils system e rafforza il principio di distinzione

Dall’impianto argomentativo su cui fondano le tre sentenze sono desumibili una pluralità di canoni di legittimazione dello spoils system la cui rilevanza ha carattere generale per la amministrazione pubblica. L’esame di quei canoni e la loro possibile applicazione in ambito locale alla figura del segretario comunale e provinciale costituisce oggetto della presente riflessione [5].

Gli incarichi dirigenziali a tempo vennero introdotti nel nostro ordinamento dal dlgs 80/1998 e assoggettati ai termini temporali tra due e sette anni. Nel 2002 venne eliminato il termine minimo e ridotto a cinque anni quello massimo, e nel 2005 reintrodotto il limite minimo, elevato a tre anni, e confermato quello massimo a cinque [6].

La disciplina della revoca è differenziata in ragione del livello organizzativo dell’incarico: gli incarichi apicali sono soggetti a revoca e a cessazione automatica dopo novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo (legge 145/2002), quelli di livello generale [7] (articolo 3, comma 7, della legge 145) a cessazione automatica dopo sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge, e quelli di livello di base a rotazione [8].

Sulla scia della legislazione statale, anche le Regioni hanno regolato in termini non dissimili le vicende degli incarichi, prevedendo revoca e cessazione automatica, in ipotesi anche più diffuse rispetto all’esperienza statale [9].

La sentenza 233/2006 [10] riguarda il giudizio di costituzionalità di due leggi regionali (Calabria e Abruzzo). Nell’esame della legge calabrese, che prevedeva la decadenza generalizzata degli incarichi di vertice delle ASL (direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario) e il conferimento dei nuovi entro sessanta giorni dal rinnovo del governo regionale, la Corte aveva assolto lo spoils system sulla base del principio di coesione tra le due sfere affermando la legittimità della decadenza automatica per gli incarichi connotati da una relazione fiduciaria con l’organo politico conferente (gli incarichi apicali). Senonchè la norma regionale riguardava anche gli incarichi di livello inferiore, e relativamente a questi, il criterio regolatore (natura fiduciaria dell’incarico) individuato dalla Corte per far salvo lo spoils system ha rivelato la sua debolezza [11]. In quel contesto normativo (com’è stato rilevato [12]) sarebbe stata più appropriata - in luogo di una sentenza interpretativa di rigetto - una sentenza di accoglimento che, in una prospettiva rovesciata, avesse dichiarato illegittimo lo spoils system applicato in via generalizzata, non solo ai dirigenti fiduciari, ma anche agli altri livelli d’incarico.

Le sentenze 103 e 104 del 19 marzo 2007 hanno corretto la posizione precedente. La sentenza 103/2007 [13], se da un lato ha ribadito la legittimità della temporaneità, ha fatto trapelare il favor per la durata lunga, per evitare “…la precarizzazione della funzione dirigenziale, difficilmente compatibile con un adeguato sistema di garanzie per il dirigente idoneo ad assicurare un imparziale, efficiente ed efficace svolgimento dell’azione amministrativa”. In ordine alla decadenza automatica, la sentenza restringe la sua applicazione alla sola dirigenza del livello apicale (posizioni di vertice delle amministrazioni ministeriali), con la conseguenza dell’illegittimità delle norme che dispongono la decadenza automatica della dirigenza generale.

La sentenza 104/2007[14] è andata ben oltre la posizione del 2006, ribaltando il giudizio sullo spoils system applicabile ai vertici delle ASL, dichiarato illegittimo per violazione dei principi di imparzialità (articolo 97) di uguaglianza nell’accesso ai pubblici uffici (articolo 51) e di sottrazione degli impiegati ad influenze politiche (articolo 98), perché la decadenza automatica “non soddisfa l'esigenza di preservare un rapporto diretto fra organo politico e direttore generale e, quindi, la coesione tra l'organo politico regionale…Infatti, essa interviene anche nel caso in cui la compagine di governo regionale venga confermata dal risultato elettorale che ha portato all'elezione del nuovo Consiglio. Né alla menzionata esigenza supplisce l'eventuale conferma del direttore generale, non essendo previsto che essa sia preceduta da un'apposita valutazione, né che sia motivata.”

La sentenza 104/2007 rileva anche per la valenza attribuita ai requisiti professionali del direttore generale della ASL, ritenuti per sé idonei a sottrarre l’incarico allo spoils system e alla revoca anticipata, con la conseguenza che la Corte giustifica la revoca per questa figura solo per il mancato raggiungimento dei risultati aziendali o per inadempienze risolutive del rapporto, non già per cause estranee al rapporto, quale il rinnovo del Consiglio.

Dalle tre sentenze della Corte costituzionale sono desumibili cinque criteri regolatori [15] dello spoils system, che costituiscono il parametro di legittimità degli incarichi dirigenziali e delle loro vicende:

a) il criterio della scelta fiduciaria – La natura fiduciaria dell’incarico conferito dall’organo politico è idonea a qualificare l’incarico come apicale. Gli incarichi dei livelli generale e di base, non conferiti dal vertice politico restano fuori dallo spoils system. Il criterio è confermato nell’esame delle norme calabresi sulla decadenza degli organi di vertice degli enti regionali, la cui nomina è caratterizzata dall’intuitus personae (inteso come coerenza personale dell’incaricato all’indirizzo politico regionale). Il medesimo criterio rileva per l’incarico della dirigenza minore delle ASL, esclusa dallo spoils system perchè non connota un rapporto diretto con l’organo politico, ma un rapporto infradirigenziale.

b) Il criterio del rapporto istituzionale diretto con l’organo politico. – Nella sentenza n. 104/ 2007 la Corte osserva che il direttore generale viene configurato dalle norme come figura tecnico-professionale che ha il compito di perseguire un’obbligazione di risultato gli obiettivi gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto di lavoro con l’amministrazione regionale. Il rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e vertice burocratico manca nel caso del direttore generale delle ASL, essendovi una molteplicità di livelli intermedi lungo la linea di collegamento che unisce l’organo politico ai direttori, laddove la legittimità dello spoils system dipende dalla diretta contiguità tra organo politico e dirigente.

c) Il criterio della qualificazione “politica” e non “tecnica” del ruolo - La qualificazione del direttore generale come organo tecnico-professionale impegnato in una obbligazione di risultato fa venir meno la coesione con l’ organo politico. Inoltre, il ruolo tecnico-professionale, in virtù dei compiti assegnati, deve essere garantito nella sua durata naturale, con la conseguenza che la sua cessazione anticipata può legittimamente conseguire solo ad una valutazione negativa.

d) Il principio di efficienza dell’amministrazione – il principio di efficienza impone di garantire la regolarità e la continuità dell’azione amministrativa, anche al mutare degli assetti politici[16]. Il principio di efficienza trova esplicazione in una serie di regole, da quella di una razionale organizzazione degli uffici a quella di assicurarne il corretto funzionamento, a quella di garantire la regolarità e la continuità dell’azione amministrativa e dei pubblici servizi, anche al mutare degli assetti politici, a quella per cui i dirigenti debbono essere sottoposti a periodiche verifiche circa il rispetto dei principi di imparzialità, funzionalità, flessibilità, trasparenza, nonché alla valutazione delle loro prestazioni in funzione dei risultati e degli obiettivi prefissati.

e) Le garanzie per il dirigente – Lo spoils system deve essere bilanciato da garanzie a favore del dirigente per assicurare l’imparzialità dell’azione amministrativa. Sul punto la Corte si rifà alla propria giurisprudenza richiamando: la sentenza n. 333/1993 secondo cui “la selezione dei pubblici funzionari non ammette ingerenze di carattere politico” in omaggio al principio di imparzialità, con l’unica eccezione “…di alcuni incarichi, quelli dei diretti collaboratori dell’organo politico, attribuiti a soggetti individuati intuitu personae”; la sentenza n. 453/1990 sul principio di imparzialità “nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, che impone all’amministrazione di “agire senza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento”; la sentenza n. 193/2002 e l’ordinanza n. 11/2002 nelle quali si ribadiva che il principio del buon andamento deve garantire ai dirigenti pubblici specifiche garanzie quanto alla verifica che gli incarichi siano assegnati tenendo conto, tra l’altro, delle attitudini e delle capacità professionali e che la loro cessazione anticipata dall’incarico avvenga in seguito all’accertamento dei risultati conseguiti; la sentenza n. 275/2001 sulla necessità del perseguimento degli interessi generali e delle specifiche garanzie dirigenziali quanto alla verifica che gli incarichi siano assegnati tenendo conto, tra l’altro, delle attitudini e delle capacità professionali e che la loro cessazione anticipata dall’incarico avvenga in seguito all’accertamento dei risultati conseguiti.

6. Il caso dei segretari comunali.

L’impianto argomentativo della Corte ha carattere generale ed appare applicabile in tutti quei settori della pubblica amministrazione nei quali il principio della distinzione è minacciato. Appare applicabile, in particolare, alla figura del segretario comunale, che dal 1997 risulta assoggettata ad uno spoils system incoerente con la professionalità della figura e la terzietà del ruolo, nei termini definiti dall’articolo 99 del TUEL, che si riporta:

“1. Il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all'albo di cui all'articolo 98.

2. Salvo quanto disposto dall'articolo 100, [riguardante la revoca anticipata per violazione dei doveri d’ufficio] la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia, continuando ad esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario.

3. La nomina è disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco e del presidente della provincia, decorsi i quali il segretario è confermato .”

è evidente il contrasto di un automatismo decadenziale di questo tipo con i canoni di legittimità dello spoils system individuati dalla Corte costituzionale nelle sentenze del 2007. In particolare:

a) la nomina del segretario comunale non presenta i caratteri della fiduciarietà e dell’intuitus personae. La sua chiamata, anche se proviene dall’organo politico, è priva di valutazioni sulla coerenza personale all’indirizzo politico locale;

b) nel procedimento di nomina[17] del segretario comunale manca il rapporto esclusivo e diretto con l’organo politico, atteso che la nomina consegue ad una complessa attività procedimentale che coinvolge l’Agenzia Autonoma e che ha i presupposti di legittimità nella collocazione del segretario nell’albo, nei requisiti professionali soggettivi ed oggettivi di cui deve essere dotato e nel curriculum professionale[18] che è tenuto a produrre .

c) la caratterizzazione tecnica e non politica del segretario rileva dalle regole di accesso che prevedono un percorso esclusivamente professionale delineato dall’articolo 13 del dPR 465/1997[19] e dalla natura delle funzioni che egli esercita nell’ente, le quali riflettono esclusivamente una competenza giuridica, neutra rispetto all’indirizzo politico (funzioni di assistenza tecnica, di assistenza consultiva, referente):

d) il canone di efficienza dell’amministrazione postula nel caso del segretario comunale la stabilità nell’ente, oltre il termine del mandato politico, per tutti i principi richiamati dalla Corte costituzionale (razionale organizzazione degli uffici, corretto funzionamento, garanzia della regolarità e continuità dell'azione amministrativa (salva la rimozione quando ne siano accertate le responsabilità previste dall'ordinamento);

e) l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione esigono che la posizione del segretario generale sia circondata da garanzie. Il suo ruolo di garante della conformità legale, statutaria e regolamentare impongono la terzietà rispetto all’organo di vertice e all’indirizzo politico. In particolare, a favore del segretario deve trovare applicazione la disciplina del giusto procedimento di cui alla legge 241/1990 (informazione dell’avvio del procedimento, intervento a propria difesa, ottenimento di un provvedimento motivato, adire un giudice…).

Alla stregua delle considerazioni della Corte, la dipendenza funzionale del segretario non può diventare dipendenza politica. Il segretario soggiace alle direttive del vertice politico e al suo giudizio, ma non può essere messo in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento.

Per la Corte costituzionale la dirigenza generale va considerata dirigenza professionale, non assoggettabile alla decadenza automatica e allo spoils system, perché non è funzionale all’attuazione dell’indirizzo politico e, in quanto tale, è revocabile solo per mancato raggiungimento dei risultati.

Il dispositivo della sentenza n. 104/2007 - che dichiara l’illegittimità delle disposizioni regionali sulla decadenza automatica dei direttori generali delle Asl produce effetti immediati per il giudice remittente e per la norma sottoposta al vaglio costituzionale, ma ha valore pregnante anche per il legislatore, per il seguito legislativo del caso esaminato e per ogni altro possibile intervento adeguatore.

Dopo la sentenza 104, come ha rilevato accorta dottrina[20], la nomina intuitu personae e la correlativa revoca ad nutum ovvero in via automatica possono riguardare solo i limitati incarichi dei diretti collaboratori dell’organo politico, mentre in tutti gli altri casi il sistema dello spoils system risulta privato di legittimazione costituzionale.

La decadenza automatica non ha legittimazione, in particolare, per la figura del segretario comunale, collocata dalla legge in posizione di terzietà rispetto all’apparato politico amministrativo e connotata da profili di qualificazione professionale che sopravanzano la caratterizzazione fiduciaria e l’intuitus personae, entrambi presenti solo apparentemente nell’atto di nomina, ma assenti dalle funzioni assegnate dalla legge, che non annovera competenze votate alla definizione dell’indirizzo politico o funzionali alla sua attuazione.

[1] Dlgs 31 marzo 2001, n. 165, articolo 4: “1. Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni; f) le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato; g) gli altri atti indicati dal presente decreto. 2. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

[2] Mi riferisco: a) al criterio dell’esclusività gestionale (già enunciato nell’articolo 51 della legge n. 142/1990) secondo cui i compiti di gestione spettano solo ai dirigenti; b) al criterio della inderogabilità delle competenze gestionali, secondo cui le attribuzioni dei dirigenti non possono essere derogate se non espressamente e soltanto ad opera di specifiche disposizioni di legge; al criterio dell’attrazione di diritto delle competenze gestionali nella sfera dei dirigenti (già enunciato nell’articolo 45, comma 1, del dlgs n. 80/1998) secondo cui dalla data di entrata in vigore del TUEL (13 ottobre 2000) ogni altra residua competenza gestionale già prevista in capo agli organi di governo si deve intendere trasferita ai dirigenti.

[3] Per la Corte “il potere di conferire gli incarichi dirigenziali cosiddetti “apicali” a soggetti individuati intuitu personae, scelti anche (entro determinati limiti percentuali) al di fuori dell'apparato amministrativo regionale… mira palesemente a rafforzare la coesione tra l'organo politico regionale (che indica le linee generali dell'azione amministrativa e conferisce gli incarichi in esame) e gli organi di vertice dell'apparato burocratico (ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai quali compete di attuare il programma indicato), per consentire il buon andamento dell'attività di direzione dell'ente” (sentenza n. 233/266).

[4] Secondo il giudice costituzionale “il metodo del cosiddetto spoils system, se pure può trovare giustificazione per il grado apicale della dirigenza, non appare coerente con il principio di imparzialità dell'azione amministrativa allorché lo si voglia applicare alla più vasta area della dirigenza di seconda e terza fascia, i cui compiti non sono strettamente connessi all'indirizzo politico e per la quale, al contrario, il ricorso a criteri di selezione che privilegino, sia pure indirettamente, la lealtà politica potrebbe mettere capo a pratiche lottizzatorie, in contrasto con l'obiettivo della separazione fra indirizzo politico e gestione amministrativa, che ispira la riforma della dirigenza contenuta nel decreto legislativo n. 165 del 2001” (sentenza n. 104/2007).

[5] Vedi, a questo proposito, Giovanni VIRGA, Breve storia di un trapianto con crisi finale di rigetto, 2007 nota a CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 23 marzo 2007 n. 103), in LexItalia.it n. 3/2007,

[6] Ricostruzione degli interventi sull’articolo 19, comma 2, del dlgs 29/1993 (di seguito, articolo 19, comma 2, del dlgs 165/2001) con l’evoluzione dei termini temporali dal 1993 ad oggi:

a) Testo originario del dlgs 3 febbraio 1993 n. 29, articolo 19, commi 2 e 3. “Gli incarichi di direzione degli uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di livello dirigenziale generale sono conferiti con decreto del Ministro competente, sentito il Presidente del Consiglio dei Ministri, a dirigenti generali in servizio presso l'amministrazione interessata. Con la medesima procedura sono conferiti gli incarichi di funzione ispettiva e di consulenza, studio e ricerca di livello dirigenziale generale”. Comma 3. “Gli incarichi di direzione degli uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di livello dirigenziale sono conferiti con decreto del Ministro, su proposta del dirigente generale competente, a dirigenti in servizio presso l'amministrazione interessata. Con la medesima procedura sono conferiti gli incarichi di funzione ispettiva e di consulenza, studio e ricerca di livello dirigenziale”.

b) Modifica intervenuta nel marzo 1998 con il dlgs 31 marzo 1998 n. 80, articolo 13: “Tutti gli incarichi di direzione degli uffici delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti a tempo determinato, secondo le disposizioni del presente articolo. Gli incarichi hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni, con facoltà di rinnovo. Il trattamento economico è regolato ai sensi dell'articolo 24 ed ha carattere onnicomprensivo”.

c) Modifica intervenuta nell’ottobre 1998 con il dlgs 29 ottobre 1998 n. 387, articolo 5: “Tutti gli incarichi di direzione degli uffici delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti a tempo determinato, secondo le disposizioni del presente articolo. Gli incarichi hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni, con facoltà di rinnovo. Sono definiti contrattualmente, per ciascun incarico, l'oggetto, gli obiettivi da conseguire, la durata dell'incarico, salvi i casi di revoca di cui all'articolo 21, nonché il corrispondente trattamento economico. Quest'ultimo è regolato ai sensi dell'articolo 24 ed ha carattere onnicomprensivo”.

d) Modifica intervenuta nel 2002 con la legge 15 luglio 2002 n. 145, articolo 3: “… la durata dell'incarico, deve essere correlata agli obiettivi prefissati e, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni. Gli incarichi sono rinnovabili. Al provvedimento di conferimento dell'incarico accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico, nel rispetto dei princìpi definiti dall'articolo 24. È sempre ammessa la risoluzione consensuale del rapporto”.

e) Modifica intervenuta nel 2005 con il dl 30 giugno 2005, n. 115, convertito con modificazioni nella legge 17 agosto 2005, n. 168, articolo 14-sexies: “Tutti gli incarichi di funzione dirigenziale nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti secondo le disposizioni del presente articolo. Con il provvedimento di conferimento dell'incarico, ovvero con separato provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente per gli incarichi di cui al comma 3, sono individuati l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell'incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni. Gli incarichi sono rinnovabili. Al provvedimento di conferimento dell'incarico accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico, nel rispetto dei princìpi definiti dall'articolo 24. È sempre ammessa la risoluzione consensuale del rapporto”.

[7] Evoluzione della revocabilità degli incarichi dirigenziali dal 1993 ad oggi, attraverso la ricostruzione degli interventi legislativi sull’articolo 19, comma 8, del dlgs 165/2001:

a) Testo originario dell’articolo 19 comma 8 dlgs 165/2001: “Gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali di cui al comma 3 possono essere confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso tale termine, gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza”;

b) modifica intervenuta nel 2002 con l’articolo 3, comma 1 del dlgs 145/2002: “Gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3 (Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente ndr) cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”;

c) modifica intervenuta nel 2006 con il comma 159 dell'art. 2, del dl 3 ottobre 2006 n. 262, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286): “All’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 dopo le parole: «gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3» sono inserite le seguenti: «, al comma 5-bis, limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di cui all’articolo 23, e al comma 6,».

d) attuale formulazione dell’articolo 19, comma 8, dlgs 165/2001: “Gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3 (Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente), al comma 5-bis, limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di cui all'articolo 23, e al comma 6, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”.

[8] Evoluzione del criterio di rotazione per gli incarichi di livello non generale:

a) Testo originario dell’articolo 19, comma 7, del dlgs 165/2001: “Gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali di cui ai commi precedenti sono revocati nelle ipotesi di responsabilità dirigenziale per inosservanza delle direttive generali e per i risultati negativi dell'attività amministrativa e della gestione, disciplinate dall'articolo 21, ovvero nel caso di risoluzione consensuale del contratto individuale di cui all'articolo 24, comma 2.

b) modifica intervenuta nel 2002 con l’articolo 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 245: “… fermo restando il numero complessivo degli incarichi attribuibili, per gli incarichi di funzione dirigenziale di livello non generale, può procedersi, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, all'attribuzione di incarichi ai sensi delle disposizioni di cui al presente articolo, secondo il criterio della rotazione degli stessi e le connesse procedure previste dagli articoli 13 e 35 del contratto collettivo nazionale di lavoro per il quadriennio 1998-2001 del personale dirigente dell'Area 1….”

[9] A. PATRONI GRIFFI (a cura di), Il governo delle regioni tra politica e amministrazione. Principi e modelli nei settori qualità delle regole, sanità, ambiente e territorio, Giappichelli, Torino, 2007

[10] Corte Costituzionale, sentenza n. 233/2006 nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi da 1 a 8, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria), degli articoli 1, commi 1 e 2, e 2 della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo), e degli articoli 14, comma 3, e 24 della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13 (Provvedimento generale, recante norme di tipo ordinamentale e finanziario – Collegato alla manovra di assestamento di bilancio per l'anno 2005 ai sensi dell'articolo 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), promossi con tre ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri notificati il 29 luglio, il 14 e il 17 ottobre 2005, depositati in cancelleria il 3 agosto, il 18 e il 19 ottobre 2005 ed iscritti ai numeri 75, 84 e 86 del registro ricorsi 2005.

[11] Francesco MERLONI, Verso una maggiore delimitazione dello Spoils system? da www.astrid.it

[12] Francesco MERLONI, Primi incerti tentativi di arginare lo spoils system nelle regioni. Da www.forumcostituzionale.it

[13] Corte Costituzionale, sentenza n. 103 del 19 marzo 2007 nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 3, commi 1, lettera b), e 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), promossi con ordinanze del 14 dicembre 2005, del 1° febbraio, del 18 gennaio, del 1° febbraio, dell'11 e del 3 marzo 2006 e del 4 novembre 2005 dal Tribunale di Roma rispettivamente iscritte ai nn. 38, 97, 107, 157, 158, 159 e 547 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 8, 15, 16, 22 e 49, prima serie speciale, dell'anno 2006.

[14] Corte Costituzionale, sentenza n. 104 del 19 marzo 2007 nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 96 della legge della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2002); del combinato disposto dell'art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio) e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio finanziario 2005); del combinato disposto dell'art. 53, comma 2, e/o dell'art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1, e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9; dell'art. 43, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge regionale 20 novembre 2001, n. 25)»; rispettivamente promossi dal Tribunale di Palermo con ordinanza del 19 ottobre 2004; dal Consiglio di Stato, con sei ordinanze del 19 ottobre 2005 e con una ordinanza del 7 febbraio 2006; dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanza del 3 luglio 2006; iscritte ai numeri 589 del registro ordinanze 2005; 9, 10, 11, 12, 13, 14, 237 e 431 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2005, e nn. 4, 29, 43, prima serie speciale, dell'anno 2006.

[15] Per la evidenziazione dei criteri regolatori vedi Sandro de Gotzen, Il bilanciamento tra spoils system e principio di distinzione tra politica e amministrazione nella dirigenza regionale (in corso di pubblicazione in “le Regioni”, n. 5/2007).

[16] Sandro DE Gotzen coglie un richiamo alla posizione del Consiglio di Stato, secondo la quale la legittimità dello spoils system va valutata, oltre che in relazione alla posizione dei funzionari, anche in relazione alla situazione soggettiva degli “utenti” delle strutture che hanno come missione la garanzia del diritto alla salute, costituzionalmente tutelato, che risulterebbe indebolito da meccanismi di decadenza automatica. Consiglio di Stato, Sez V, ord. 19 ottobre 2005 n. 5836, in Giornale di diritto amministrativo, 2006, p. 67 ss. (con commento di A. MARI, Lo “spoils system nelle aziende sanitarie”, ivi, p. 70, in partic. p. 72), in partic. p. 69. Sandro de Gotzen, Il bilanciamento tra spoils system e principio di distinzione tra politica e amministrazione nella dirigenza regionale (in corso di pubblicazione in “le Regioni”, n. 5/2007)

[17]. La nomina del segretario consegue ad un complesso procedimento che nelle intenzioni del legislatore (ma non nella prassi) escludono l’intuitus personae. In particolare le fasi del procedimento sono: a) l’avvio della procedura con la richiesta all'Agenzia di pubblicare l'avviso di ricerca di un segretario per l’Ente, dandone contestuale comunicazione scritta al segretario titolare della sede; b) la pubblicizzazione dell’avviso. sul sito Internet e negli altri luoghi stabiliti, ivi compresa la comunicazione alle OO. SS. di categoria firmatarie dei contratti collettivi nazionali. L’avviso resta in pubblicazione per dieci giorni consecutivi per consentire, nello stesso termine, ai segretari interessati di manifestare al sindaco o al presidente, l’interesse alla nomina nella sede; c) l’individuazione preliminare del soggetto da nominare da parte dell’organo di vertice sulla base delle manifestazioni di volontà dei segretari interessati e dei "curricula" presentati, e richiede all’Agenzia Nazionale (per i segretari di classe I/A e I/B) l’assegnazione del segretario; d) l’assegnazione da parte dell’Agenzia previ riscontri finalizzati all’accertamento del possesso dei requisiti previsti da parte del segretario individuato e comunicazione del risultato del riscontro al richiedente ed al segretario individuato; e) la nomina da parte del sindaco o del presidente della provincia tra il sessantunesimo ed il centoventesimo giorno successivo all’insediamento, e comunque nel termine massimo di giorni venti dalla comunicazione suddetta; f) la conclusione del procedimento. Il termine finale stabilito per la conclusione della procedura di nomina, ai sensi dell'articolo 15, comma 2, del dPR n. 465/1997, non può superare il centoventesimo giorno successivo alla proclamazione del sindaco o del presidente della provincia a seguito delle elezioni.

[18] Sulle motivazioni che devono essere poste a base del provvedimento di nomina del segretario e sulla legittimità del provvedimento di nomina di un segretario comunale motivato facendo riferimento al suo curriculum vedi CONSIGLIO DI STATO n. 2706 del 25 maggio 2005.

[19] L’iscrizione è riservata ai laureati in giurisprudenza o economia e commercio o scienze politiche, che siano in possesso dell’abilitazione concessa dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale (SSPAL), rilasciata al termine del corso-concorso di formazione, seguito da un tirocinio pratico di sei mesi presso uno o più comuni. L’ammissione al corso-concorso avviene per concorso pubblico per esami bandito per un numero di posti preventivamente determinato, in relazione alle esigenze di immissione all’albo dei segretari comunali e provinciali. Gli esami del concorso, dopo la prova preselettiva, consistono in tre prove scritte ed una orale, nelle materie determinate dal Consiglio di Amministrazione Nazionale, indicate dal comma 5 del dPR 465/1997

[20] Giovanni VIRGA, opera citata, in LexItalia.it n. 3/2007 “Occorre quindi in generale che la revoca degli incarichi dirigenziali sia disposta a seguito di contestate inadempienze o comunque nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati e dando in ogni caso modo all’interessato di potere controdedurre. Corollario necessario di tali principi è che la revoca va adeguatamente motivata e che, sotto questo profilo, può essere sindacata in sede giurisdizionale. C’è da chiedersi se ed in che misura i principi generali affermati dalla Corte con le due recenti sentenze non siano anche applicabili alla situazione dei segretari comunali e provinciali, i quali, come già ricordato, hanno sperimentato per la prima volta sulla loro pelle il sistema dello spoils system; una sperimentazione che ha avuto effetti particolarmente nefasti, ove si consideri che l’applicazione dello spoils system nei confronti del segretari è stata accompagnata dall’abolizione dei controlli preventivi di legittimità.


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