n. 7-8/2008 - © copyright

ANTONIO SCARASCIA
(Segretario generale della Provincia di Lecce)

Il sistema delle indennità e dei gettoni
negli enti locali. Tre questioni aperte.

1. La disciplina generale.

Dopo la rimodulazione della finanziaria 2008 [1], lo stato dell’arte del sistema delle indennità negli enti locali [2], è il seguente:

a) per sette categorie di amministratori (sindaci, presidenti di provincia, sindaci metropolitani, presidenti di comunità montana, presidenti di consiglio circoscrizionale delle città capoluogo, presidenti dei consigli comunali e provinciali, assessori) è stabilito il diritto all’indennità di carica, consistente in un compenso mensile fissato in via edittale per l’organo di vertice e calcolato in percentuale per le altre cariche, come segue (valori tratti dal DM 119/2000):

Tab. 1 - Indennità edittale per i sindaci:

Tab. 2 - Indennità edittale per i sindaci dei capoluoghi di provincia e di regione:
 

Tab. 3 - Rapporto tra indennità del sindaco e indennità del vicesindaco e assessori:
 

Tab. 4 - Rapporto tra indennità del sindaco e indennità del presidente del consiglio:
 

Tab. 5 - Indennità del presidente del consiglio circoscrizionale:
 

Tab. 6 - Sistema delle indennità nelle province:

Tab. 7 - Indennità nelle unioni, nei consorzi, nelle comunità montane:
 

b) per i consiglieri comunali e provinciali, i consiglieri circoscrizionali dei comuni capoluogo di provincia, e i consiglieri delle comunità montane è stabilito il diritto a ricevere un gettone di presenza per la partecipazione a consigli e commissioni (nella misura di cui alle seguenti tabelle) nel limite mensile di un quarto dell’indennità massima spettante all’organo di vertice “in base al decreto”;

Tab. 8. Gettoni di presenza dei consiglieri comunali:
 

Tab. 9 - Gettoni di presenza dei consiglieri provinciali

Tab. 10 - Gettoni nelle circoscrizioni, nelle unioni, nei consorzi, nelle comunità m.:
 

c) è prevista la maggiorazione ope legis fino al 10% della misura-base delle indennità, al verificarsi di tre situazioni virtuose: fluttuazioni stagionali della popolazione che incrementano del 30% (5%), entrate proprie superiori alla media regionale (3%), spesa corrente pro-capite superiore alla media regionale (2%);

d) per gli enti in ordine con il patto di stabilità è prevista la facoltà di deliberare un incremento della misura-base delle indennità, entro il limite percentuale indicato nella tabella D del decreto 119, con provvedimento di giunta per l’organo di vertice e per gli assessori e di consiglio per i presidenti delle assemblee;

e) è stabilito il divieto per lo stesso amministratore di cumulare due indennità di carica per funzioni svolte presso enti diversi, ovvero di cumulare indennità e gettoni di presenza nello stesso ente.

2. Tre questioni aperte. Il valore della formula “indennità massima dell’organo di vertice in base al decreto”.

Gli interventi correttivi intervenuti negli ultimi anni non sono valsi a risolvere alcuni punti critici del sistema delle indennità. Nel presente studio ne segnalerò tre. Il primo riguarda la misura dell’indennità dell’organo di vertice sulla quale parametrare l’ammontare mensile dei gettoni del consigliere; il secondo la procedura dell’incremento delle indennità per le figure esterne alla giunta e al consiglio; il terzo l’intervento abrogans del legislatore del 2008 sull’articolo 82, nella parte in cui prevedeva (comma 6) la cumulabilità indennità/gettoni per mandati elettivi presso enti diversi.

Sulla prima questione sono già intervenuto in passato con una nota su lexitalia.it [3] nella quale osservavo come la formula “indennità massima in base al decreto”, pur priva di complessità morfologica, si prestasse a tre opzioni interpretative, potendo riferirsi sia all’indennità edittale, cioè alla misura base indicata nella tabella A del dm 119/2000, sia all’indennità maggiorata, cioè alla misura base aumentata ope legis fino al 10%, e sia all’indennità discrezionalmente incrementata dalla giunta o dal consiglio in applicazione del comma 11 dell’articolo 82 del TUEL.

È evidente la rilevanza del problema perchè alla scelta impropria dell’una o dell’altra opzione consegue o l’indebita compressione del diritto dei consiglieri o il danno patrimoniale per l’ente.

Le due circolari n. 5/2000 e n. 8/2001 emanate dal Ministro dell’Interno a commento del decreto 119/2000 non hanno trattato direttamente questo tema, ma lo hanno sfiorato in due punti. Il primo è il riferimento al consuntivo annuale quale sede utile per rilevare l’entità del compenso mensile del consigliere. Cito testualmente la circolare n. 5/2000:“…visto che il compenso mensile percepito dal consigliere non deve comunque superare l'importo pari ad un terzo (oggi un quarto) dell'indennità massima prevista per il rispettivo sindaco o presidente, appare coerente che detta procedura possa essere esperita sulla base del consuntivo annuale della spesa sostenuta dall'ente per i gettoni di presenza…”. Logica vuole che, se si assume il dato del consuntivo per quantificare la spesa per gettoni, lo stesso occorre fare per quantificare l’altro termine del rapporto (indennità massima del sindaco), e poiché nel consuntivo la spesa dedotta è quella effettivamente corrisposta, l’indennità massima dell’organo di vertice da prendere in considerazione non può che essere quella effettivamente “percepita”, comprendente l’incremento deliberato dalla giunta.

Il secondo riferimento è nella circolare n. 8/2001. Nel ribadire il limite mensile dei gettoni dei consiglieri, la circolare usa la formula “non può superare l’indennità mensile che compete all’organo di vertice”, espressione che all’evidenza include gli incrementi potestativi, in quanto anche questi, una volta deliberati, competono all’organo di vertice.

Seppure in via indiretta, dunque, le due circolari ministeriali autorizzano la parametrazione dell’ammontare mensile dei gettoni sull’indennità incrementata ai sensi dell’articolo 82, comma 11, del TU.

Questa verità diviene più incerta dopo un parere ministeriale (n. 15900/TU/00/82 del 6.11.2002) che prende posizione per la tesi opposta, traendo ragione dagli articoli 11 e 12 del decreto 119 e, in particolare, dalla locuzione conclusiva dell’articolo 12, secondo la quale nelle parametrazioni: “non rilevano le indennità effettivamente corrisposte alle cariche di vertice nella misura incrementata”.

In realtà le due disposizioni e la locuzione hanno un diverso valore. L’articolo 11, a proposito degli effetti degli incrementi, avverte che “gli aumenti degli importi delle indennità e dei gettoni di presenza potranno anche determinare una differenziazione nei rapporti percentuali previsti per categorie di amministratori agli articoli 4, 5, 6, 7 e 8…” e l’articolo 12 aggiunge che le parametrazioni percentuali disposte nel decreto “si riferiscono agli importi delle indennità di funzione del sindaco e del presidente della provincia determinati senza tener conto dell'indennità in concreto fissata, in eventuale aumento o riduzione”.

Le due disposizioni riguardano il caso (ipotetico) in cui giunta o consiglio deliberino incrementi differenziati per i rispettivi componenti, (esempio, il 10% per il sindaco e il 5% per gli assessori) ed avvertono che se l’incremento è disomogeneo si avrà la differenziazione del rapporto tra le due categorie di amministratori. Gli articoli 11 e 12 non hanno altra funzione che quella di precisare che le percentuali edittali si riferiscono alle misure di partenza e non a quelle in concreto fissate con gli incrementi, soggiacendo quest’ultime alla (possibile) differenziazione, come abbiamo appena detto.

I due articoli non hanno contenuto dispositivo, ma interpretativo. Essi, inoltre, riferiscono espressamente il proprio contenuto alle parametrazioni disciplinate negli articoli 4, 5, 6, 7 e 8 del decreto, cioè alla relazione tra l’indennità dell’organo di vertice e quelle del vicesindaco, del vicepresidente della provincia, degli assessori e dei presidenti dei consigli), e non a quella tra organo di vertice e consiglieri della quale ci stiamo occupando, stabilita nell’articolo 82, comma 2, del TU.

La conclusione di tutto il discorso è che nè dall’articolo 82 del TU, né dalle disposizioni del decreto 119 e né dalle due circolari emergono elementi - diretti o indiretti – che autorizzino a identificare l’indennità massima in una misura diversa da quella effettivamente percepita dall’organo di vertice. Al contrario vi sono elementi che inducono verso la tesi della effettività come il riferimento al consuntivo annuale dal quale rileva la misura effettivamente percepita.

3. Seconda questione problematica. L’incremento delle indennità delle figure esterne alla giunta e al consiglio.

La seconda questione incrocia due temi, il primo vicinissimo a quello trattato al punto precedente sulla misura da assumere a base della parametrazione (maggiorata o incrementata) e il secondo sulla procedura necessaria per incrementare l’indennità delle figure esterne alla giunta e al consiglio, della quale non c’è traccia né nella legge né nel decreto.

Riguardo a quest’ultimo punto, ricordo che la legge (comma 11 dell’articolo 82) disciplina la procedura sugli incrementi, ma la riferisce esclusivamente ai componenti di giunta e consiglio: “le indennità di funzione, determinate ai sensi del comma 8, possono essere incrementate con delibera di giunta, relativamente ai sindaci, ai presidenti di provincia e agli assessori comunali e provinciali, e con delibera di consiglio per i presidenti delle assemblee”.

Non può sfuggire la problematicità di questa indicazione, perché il riferimento esclusivo “ai componenti” della giunta e del consiglio mette in dubbio l’ammissibilità del beneficio per le figure esterne ai due organi (presidente della comunità montana, presidenti dei consigli circoscrizionali, componenti degli organi esecutivi delle comunità montane, delle unioni di comuni, dei consorzi fra enti locali), inducendo a chiederci se l’incremento competa anche a queste figure e, in caso affermativo, quale sia la procedura per applicarlo, posto che la legge autorizza solo giunta e consiglio a deliberare e solo a favore dei propri componenti.

La risposta alla prima domanda viene dall’articolo 11 del decreto che al comma 1 include tra i destinatari dell’incremento tutti gli amministratori aventi diritto all’indennità con una espressione di senso univoco che ha valore dichiarativo del diritto all’incremento (“… fermi restando i soggetti aventi diritto all’indennità… gli importi delle indennità possono essere aumentati o diminuiti secondo le modalità previste dal TUEL…”). Inoltre, il successivo comma 2, nell’avvertire che dall’incremento disomogeneo può derivare la differenziazione del rapporto, identifica i soggetti interessati da quell’effetto mediante rinvio agli articoli 4, 5, 6, 7, 8, e - in virtù del richiamo all’articolo 7 - include tra quei soggetti anche gli amministratori esterni a giunta e consiglio.

Questo doppio riferimento, univocamente concludente verso l’estensione del beneficio a tutte le figure, fa ritenere che la riserva di competenza a giunta e consiglio stabilita nel comma 11 dell’articolo 82 non sia interpretabile come esclusività del beneficio ai propri componenti, ma come esclusività della procedura. Attraverso la deliberazione di giunta o di consiglio l’incremento si applica simultaneamente ai propri componenti e alle figure esterne, ai primi in via diretta, ai secondi per effetto della parametrazione. Le indennità di 2° grado risentono quindi dell’incremento non per l’effetto di una ulteriore deliberazione - che la legge non prevede e non richiede - ma per l’effetto della parametrazione sull’indennità incrementata.

La seconda riflessione attiene all’individuazione del criterio utile a stabilire la misura su cui parametrare l’indennità delle figure esterne e prende spunto dal caso dei presidenti circoscrizionali. Ai sensi dell’articolo 7, comma 3, del decreto 119, l’indennità dei presidenti circoscrizionali è fissata al 60% dell’indennità spettante agli assessori dell'ente in cui è costituita la circoscrizione”. Per alcuni esegeti [4] la formula “indennità spettante” non indicherebbe l’indennità percepita, ma l’indennità edittale indicata nel decreto. Per confutare questa tesi è sufficiente evidenziare la specificazione conclusiva del comma 3 (“…dell'ente in cui è costituita la circoscrizione”), la quale risolve la possibile equivocità del termine spettante, che può essere riferita solo alla misura corrente nell’ente in cui la circoscrizione è costituita, e quindi all’indennità effettivamente percepita dagli assessori.

Ma aldilà di questa esemplificazione, il termine spettante è ormai utilizzato costantemente nell’ordinamento nell’accezione di “importo percepito”. Così è stato con la legge n. 266/2005 (finanziaria 2006) che disponeva la riduzione del 10% alle “ … indennità di funzione spettanti ai sindaci, ai presidenti delle province e delle regioni, …”. In quel caso, la giurisprudenza [5] ha correlato il termine "all'ammontare delle indennità in concreto risultante alla data del 30 settembre 2005", e quindi alla somma effettivamente percepita dagli amministratori, costituita unitariamente dalla misura base e dall’eventuale incremento.

La conclusione su questo punto è che si deve ritenere positivamente fondato (commi 1 e 2, articolo 11 del 119/2000) il diritto all’incremento dell’indennità di carica per le figure esterne a giunta e consiglio, e che per queste figure la modalità di applicazione dell’incremento avviene in via mediata attraverso la parametrazione sull’indennità effettivamente percepita dall’organo di vertice (o dell’assessore per i presidenti circoscrizionali)

3. Terza questione. Il cumulo tra indennità gettoni per mandati elettivi presso enti diversi.

La terza questione riguarda il cumulo indennità gettoni per mandati elettivi presso enti diversi. Il comma 6 dall’articolo 82 del TUEL - abrogato dalla finanziaria 2008 - affermava il principio della cumulabilità di queste due misure se dovute per mandati elettivi presso enti diversi ricoperti dalla stessa persona. L’abrogazione del comma è stata interpretata da taluno come introduzione del divieto di cumulo. In particolare è stata interpretata così dalla Corte dei Conti, sezione regionale veneta, nel parere reso alla Provincia di Vicenza[6] con deliberazione n. 11 del 17 aprile 2008.

La sezione, dopo aver richiamata la conforme posizione della sezione regionale lombarda (con delibera n. 12/2008 dell’11 marzo 2008) spiega di propendere per l’implicita affermazione del divieto, perché, nella contraria ipotesi la conferma della cumulabilità si sostanzierebbe in una sorta di interpretatio abrogans delle disposizioni sulla riduzione dei costi della politica, nel cui contesto è collocata la abrogazione del comma 6; ed inoltre perché se non può essere applicata una disposizione abrogata, non può, a fortiori, applicarsi una norma ricavata aliunde per via interpretativa, che abbia il medesimo contenuto di quella abrogata.

Tali considerazioni sono sufficienti per la Corte dei Conti veneta a superare l’assenza di un espresso divieto di cumulo nel testo dell’articolo 83 del TUEL, che invece contempla espressamente: il divieto per i parlamentari nazionali ed europei e i consiglieri regionali di percepire i gettoni di presenza previsti dal capo IV del TUEL (comma 1); il divieto di cumulo di indennità di funzione in caso di cariche incompatibili (comma 3); il divieto per gli amministratori locali di cui all’articolo 77, comma 2, di percepire “ulteriori” compensi per la partecipazione a organi o commissioni comunque denominate (eccetto che per indennità di missione), se tale partecipazione è connessa all’esercizio delle proprie funzioni pubbliche (comma 2).

Con tutto il rispetto che si deve ad un organismo autorevole come la Corte dei Conti, non si può fare a meno di osservare che le argomentazioni addotte nel parere non appaiono insuperabili e che, di contro, sussistono validi argomenti per dissentire da quella posizione.

Il primo è l’argomento ermeneutico e si ricava dai criteri sull’interpretazione delle leggi (articolo 12 delle preleggi), secondo i quali nell'applicare una disposizione non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la loro connessione. Nel nostro caso il divieto di cumulo non è affatto desumibile dalla successione delle parole - che quel divieto non pongono - e nemmeno dal contesto delle altre disposizioni del testo Unico sulle indennità e i gettoni, che con quel divieto mal si conciliano

Il secondo è di merito e si desume direttamente dal successivo comma 7, il quale vieta il cumulo indennità-gettoni “nel medesimo ente”. Non può sfuggire il particolare rilievo di questa specificazione, la quale circoscrivendo il divieto di cumulo nell’ambito del medesimo ente, lascia fuori dallo spazio applicativo del divieto il cumulo degli emolumenti per i mandati elettivi tra enti diversi.

Il terzo si ricava dal novellato articolo 83 del TUEL, rubricato “divieto di cumulo”, che riunisce in unica disposizione i divieti di cumulo vigenti dopo il restyling della legge finanziaria 2008, ma non include tra quei divieti la situazione che stiamo considerando.

Il quarto si rifà ai principi di diritto dell’ordinamento e in particolare al principio che impedisce di applicare le disposizioni restrittive dei diritti oltre le ipotesi tipizzate dalla legge, escludendo operazioni interpretative configuranti estensione analogica “in malam partem” dirette a restringere il novero dei diritti soggettivi; nel nostro caso non par dubbio che il diritto del consigliere a percepire il gettone di presenza per la partecipazione a consigli e commissioni sia fondato sulla legge (articolo 82, comma 2, del dlgs 267/2000) e che la restrizione di quel diritto debba essere espressamente codificata e non applicata “per analogia”, come avverrebbe se si estendesse ai consiglieri comunali e provinciali il divieto dell’articolo 83, comma 1, che esclude il cumulo indennità-gettoni per mandati elettivi presso enti diversi per i parlamentari nazionali ed europei e per i consiglieri regionali.

La disapplicazione del comma 6 sembra corrispondere ad una esigenza di coordinamento tra gli articoli 82 e 83 del Testo Unico, in quanto sarebbe stato contraddittorio mantenere nell’articolo 82 il principio della cumulabilità indennità-gettoni per cariche elettive ricoperte presso enti diversi (secondo il dettato del comma 6 dell’articolo 82), per poi infrangerlo nel comma 1 dell’articolo 83 che quel cumulo vieta per i parlamentari nazionali ed europei, nonché per i consiglieri regionali.

Queste considerazioni inducono a non escludere apoditticamente che, anche dopo l’abrogazione del previgente comma 6 dell’articolo 82 ad opera della legge finanziaria 2008, possa essere mantenuto il cumulo indennità gettoni per mandati elettivi svolti dai consiglieri comunali e provinciali presso enti diversi e che sia molto opportuno attendere il pronunciamento delle giurisdizioni di merito, prima di adottare decisioni definitive sul punto.