TAR ABRUZZO - PESCARA - sentenza 8 aprile 2004 n. 378 – Pres. Catoni, Est. Eliantonio – Costruzioni S.p.a. c. Comune di Pescara.

Edilizia ed urbanistica – Piano Regolatore Generale – Reiterazione dei vincoli soggetti a decadenza – Criteri generali per la liquidazione dell’indennizzo - Individuazione.

L’Amministrazione comunale, nel reiterare i vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione, deve prevedere apposito indennizzo. Essa, tuttavia, non è obbligata ad indicare direttamente, negli atti di pianificazione urbanistica, l’ammontare dell’indennizzo previsto per ciascun proprietario, ma deve precisare i criteri generali in base ai quali procederà alla liquidazione degli importi dovuti, in modo da consentire la loro sollecita liquidazione (1).

(1) Commento di

MARCELLO RUSSO
(Avvocato)

Riflessioni sull’applicazione dei principi, costituzionali e legislativi,
in materia di indennizzi per vincoli urbanistici reiterati

Il T.A.R. Abruzzo – Sez. di Pescara, con la sentenza n. 378/04, come già con le sentenze n. 374/04 e n. 1050/02, è tornato a trattare il tema dei vincoli preordinati all’espropriazione.

Con ampi riferimenti alla giurisprudenza costituzionale, amministrativa e civile, il T.A.R. ha enunciato una serie di principi e che meritano qualche riflessione aggiuntiva.

Detti principi possono essere così riassunti: nel reiterare i vincoli di inedificabilità l’Amministrazione Comunale deve prevedere l’apposito indennizzo.

Il principio della indennizzabilità dei vincoli scaduti e di quelli reiterati oltre la scadenza deve essere applicato indipendentemente da specifici interventi legislativi sulla quantificazione e sulle modalità di applicazione (1).

Sono illegittime le disposizioni del Piano Regolatore di reiterazione dei vincoli con omissione di previsione dell’indennizzo (2).

La previsione dell’indennizzo non deve contenere la specificazione delle spese occorrenti e dei mezzi possibili di copertura (3).

L’Amministrazione non deve quantificare gli indennizzi ma precisare i criteri generali in base ai quali procederà alla liquidazione degli importi (4).

È, pertanto, insufficiente la stanziamento effettuato (di un milione di Euro) per gli indennizzi relativi alla reiterazione dei vincoli mancando l’analitica previsione per l’area in questione ed anche i criteri generali per la liquidazione.

La decisione del T.A.R. di Pescara, si inserisce nel “trend” giurisprudenziale che rende alla proprietà dei suoli non solo il carattere di diritto reale ma il contenuto che la Costituzione le assegna. Del resto vanno lette in parallelo le numerose decisioni relative all’obbligo delle Amministrazioni comunali di colmare i vuoti lasciati dalla scadenza dei vincoli urbanistici (rendendo utilizzabili le aree o obbligandosi ad indennizzare i vincoli scaduti e/o reiterati) (5).

Sembra addirittura superfluo costatare come giurisprudenza e legislazione in materia urbanistica, siano ormai lontane anni luce dai tempi in cui si teorizzava la titolarità pubblica dello ius aedificandi con “svuotamento” del contenuto principale della proprietà dei suoli edificabili.

Sembra che due termini giuridici indichino il percorso, dalla collettivizzazione (tentata) alla liberalizzazione (in prova), del regime dei suoli: dalla “concessione” di edificare alla “super – dia”.

Certamente lo svuotamento del diritto di proprietà costituito dal sistema teorico dello ius publicum aedificandi e dai vincoli permanenti senza indennizzo alla ampia liberalizzazione si è giunti anche attraverso sistemi di urbanistica perequativa (6).

Certamente condivisibili sono le affermazioni del T.A.R. circa l’obbligo di indennizzare i vincoli scaduti e reiterati e di prevedere il relativo indennizzo.

Negli atti del P.R.G. del Comune di Pescara sono contenute la puntuale elencazione dei vincoli reiterati, la motivazione di ciascuna reiterazione, la previsione complessiva della spesa per indennizzi.

Il T.A.R. ritiene ciò insufficiente considerando obbligo giuridico dell’Amministrazione di precisare i criteri generali in base ai quali procederà alla liquidazione degli importi dovuti.

In tal modo l’obbligo di stabilire i criteri che, secondo la Corte Costituzionale competeva al Legislatore e, in caso di sua inadempienza al Giudice caso per caso, è stato attribuito a ciascun Comune che, nell’attività di pianificazione, dovrebbe adottare norme generali ed astratte, contenenti i principi indennitari, pena la nullità parziale del Piano.

I proprietari dei suoli “rivincolato” non potrebbero – o almeno non dovrebbero – adire il Giudice per ottenere la liquidazione dell’indennizzo ma dovrebbe attendere la codificazione dei criteri nel P.R.G., da parte di ciascun Comune.

Orbene è evidente come la valutazione del pregiudizio derivante dal vincolo “espropriativo” è soggetta a innumerevoli varianti.

Per fare alcuni degli infiniti possibili esempi si può fare riferimento a vincoli su aree con sola vocazione di edificabilità urbana rese, in tutto o in parte, inutilizzabili; ad aree verdi pertinenziali ad edifici; a suoli agricoli.

Si può trattare di vincoli volti a realizzare opere che valorizzino la restante parte dei lotti (con strade, piazze, opere di urbanizzazioni varie) o – al contrario - atte a deprezzarli (si pensi alla realizzazione di discariche, mattatoi, istituti di pena).

La Corte Costituzionale ha fornito indicazioni precise in proposito.

Nella sentenza n. 179/99 (7), la Consulta ha precisato quanto segue:” Per la determinazione concreta dell’indennizzo in conseguenza della reiterazione di vincoli urbanistici esistono molteplici variabili, che non possono essere definite in sede di verifica di legittimità costituzionale con una sentenza additiva, in quanto detto indennizzo non é, nella quasi totalità dei casi (in ciò sta la netta differenza rispetto alla diversa - anche per natura - indennità di esproprio), rapportabile a perdita di proprietà. Nè può essere utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell’immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella maggior parte dei casi, in una diminuzione di valore di scambio o di utilizzabilità. Inoltre l’indennizzo per il protrarsi del vincolo é un ristoro (non necessariamente integrale o equivalente al sacrificio, ma neppure simbolico) per una serie di pregiudizi, che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito, e deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero alla riduzione di utilizzazione, ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo.”

..Omissis.. “Con la conseguenza che la reiterazione del vincolo deve comportare la previsione di indennizzo nei sensi suindicati, restando AL LEGISLATORE ogni possibilità di intervento, anche attraverso procedure semplificate, per la concreta liquidazione dell’indennizzo stesso.”

...Omissis... “IL NECESSARIO INTERVENTO LEGISLATIVO dovrà precisare le modalità di attuazione del principio dell’indennizzabilità dei vincoli a contenuto espropriativo nei sensi sopra indicati, delimitando le utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti della pubblica amministrazione, e potrà esercitare scelte tra misure risarcitorie, indennitarie, e anche, in taluni casi, tra misure alternative riparatorie anche in forma specifica (v. ordinanza n. 165 del 1998), mediante offerta ed assegnazione di altre aree idonee alle esigenze del soggetto che ha diritto ad un ristoro (v., come esempio di misura sostitutiva di indennità, art. 30, primo e secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47), ovvero mediante altri sistemi compensativi che non penalizzano i soggetti interessati dalle scelte urbanistiche che incidono su beni determinati.”

“L’esigenza di un INTERVENTO LEGISLATIVO sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell'indennizzo non esclude che - anche in caso di persistente mancanza di specifico intervento legislativo determinativo di criteri e parametri per la liquidazione delle indennità - il giudice competente sulla richiesta di indennizzo, una volta accertato che i vincoli imposti in materia urbanistica abbiano carattere espropriativo nei sensi suindicati, possa ricavare dall'ordinamento le regole per la liquidazione di obbligazioni indennitarie, nella specie come obbligazioni di ristoro del pregiudizio subito dalla rinnovazione o dal protrarsi del vincolo.”

Nella sentenza n. 411/2001 (8), la Corte Costituzionale ha precisato ancora quanto segue:

“Occorre sottolineare che la richiamata sentenza n. 179 del 1999 aveva fatto salva, nel frattempo, in mancanza di intervento legislativo, la necessaria applicazione delle norme e dei principi costituzionali da parte dei giudici chiamati a decidere sulle domande proposte. Questi infatti restano tenuti sia a definire le controversie, sia, ormai, ad osservare il principio, risultante da dichiarazione di illegittimità costituzionale, di riconoscere un indennizzo per i casi di reiterazione o proroga dei vincoli di piano urbanistico espropriativi, oltre i limiti legislativamente definiti, ricavando, in difetto di intervento legislativo, dall’ordinamento le regole per la liquidazione della obbligazione di ristoro del pregiudizio subìto.”

Nell’ordinanza n. 397/2002 (9), la Corte Costituzionale, nel dichiarare infondata la questione proposta dal T.A.R. Friuli Venezia Giulia in ordine alla legge regionale di pianificazione territoriale ed urbanistica, ha affermato quanto segue: “il Giudice rimettente avrebbe dovuto applicare i principi già esistenti nell’ordinamento e fare riferimento all’anzidetto quadro normativo, statale, quale risultante a seguito della citata sentenza della Corte n. 179 del 1999, anche indipendentemente dalla esistenza o dall’entrata in vigore di uno specifico intervento legislativo sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo e, quindi, anche prima della entrata in vigore del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità)”.

Occorre aggiungere che il Legislatore ha eluso il compito di stabilire i principi indennitari per la reiterazione dei vincoli rinviando a future normative e frattanto rimettendo al Giudice civile (Corte di Appello) il compito di determinarla caso per caso. Ciò è testualmente stabilito nell’art. 39 del T.U. sulle Espropriazioni (D. Lgs. 8.6.2001 n. 327).

In esso sono fissati termini per la liquidazione dell’indennità per vincoli reiterati, decorsi i quali l’interessato può rivolgersi, con atto di citazione, alla Corte di Appello nel cui distretto si trova l’area vincolata.

È forse il caso di ricordare che il T.U. sulle espropriazioni è stato elaborato con l’attiva collaborazione del Consiglio di Stato che ha espresso parere favorevole, in sede consultiva, nell’Adunanza Generale del 29.3.2001.

In definitiva il Legislatore ha finito col ritenere che si potranno forse un giorno fissare criteri di larga massima ma che in sostanza si tratta di questione soggetta a tante e tali varianti da potere essere regolata subito, caso per caso, con i criteri dell’estimo applicati dal Giudice civile.

Tuttavia se una disciplina dovesse essere dettata, con norme generali ed astratte, essa competerebbe al Legislatore.

Non è questa la sede nè il momento di discernere fra legislazione statale e regionale.

Certo non deve e non può ciascun Comune, fra i contenuti del P.R.G., inserire criteri per le indennità e per le sole indennità relative ai vincoli scaduti. Del resto non si vede come potrebbe ciascun Comune codificare principi che il Legislatore non è riuscito a stabilire nell’art. 19 del T.U. per le espropriazioni rinviando le scelte a normativa futura per i necessari approfondimenti.

DIRITTO

(Omissis)

Chiarite tali circostanze di fatto deve rilevarsi che appare fondata la doglianza dedotta con l’unico motivo di gravame e con la quale la società ricorrente - nel denunciare la violazione degli artt. 7 e 40 della L. 17 agosto 1942, n. 1150, e dell’art. 2 della L. 19 novembre 1968, n. 1187, e di ogni norma o principio in materia di reiterabilità dei vincoli contenuti nel P.R.G. - si è lamentata nella sostanza del fatto che l’Amministrazione aveva reiterato il vincolo di inedificabilità su una parte dell’area di sua proprietà senza prevedere apposito indennizzo.

Deve, invero, al riguardo ricordarsi che di questione analoga a quella ora all’esame questo Tribunale ha già avuto modo di occuparsi con la sentenza 7 novembre 2002, n. 1050, con la quale è stato accolto relativamente al P.R.G. del Comune di Montesilvano un ricorso analogo a quello in esame.

In quella occasione si era ricordato che la Corte Costituzionale, con sentenza 20 maggio 1999 n. 179, aveva precisato che la reiterazione in via amministrativa di vincoli decaduti preordinati all’espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo, assume certamente carattere patologico quando il limite temporale sia indeterminato e non sia contenuto in termini di ragionevolezza. Per cui, una volta superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di franchigia), sorge l’obbligo specifico di indennizzo, fermo restando che non sono indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi i vincoli urbanistici di tipo conformativo ed i vincoli paesistici. E la stessa Corte, in ulteriore occasione, aveva anche dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme che, in ipotesi, consentono all’Amministrazione di reiterare vincoli scaduti preordinati alla espropriazione o che comportano l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo, precisando che la reiterazione dei vincoli comporta necessariamente un indennizzo - separato e distinto rispetto alla pretesa indennitaria - diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo oltre i limiti di durata non irragionevoli fissati dal legislatore, come periodo di franchigia, riconducibili alla normale sopportabilità (sent. 18 dicembre 2001, n. 411); in aggiunta, la Corte aveva anche precisato che l’Amministrazione è in ogni caso tenuta ad applicare tale principio, anche indipendentemente dall’esistenza o dall’entrata in vigore di specifici interventi legislativi sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione di tale indennizzo (ord. 25 luglio 2002, n. 37) e che la garanzia costituzionale in materia di espropriazione si attua sulla base del principio secondo cui, per i vincoli urbanistici espropriativi, la reiterazione o la proroga comporta, oltre la temporaneità, un necessario indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo stesso (sent. 9 maggio 2003, n. 148).

Ora, adeguandosi a tali pronunce, la giurisprudenza amministrativa ha già chiarito che l’Amministrazione comunale, nel reiterare i vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione, deve prevedere il relativo indennizzo, per cui sono già state dichiarate illegittime quelle disposizioni di piano regolatore di reiterazione dei vincoli che avevano omesso tale previsione (cfr. Cons. St., IV, 6 febbraio 2002, n. 664, e 18 ottobre 2002, n. 5715, e da ultimo T.A.R. Sicilia, sede Palermo, I, 14 luglio 2003, n. 1159).

In particolare, è già stata ritenuta illegittima, dopo la scadenza delle originarie previsioni di piano regolatore, la reiterazione di vincoli diretti all’esproprio senza previsione di indennizzo (Cons. St., VI, 14 maggio 2000, n. 2934, e IV, 26 settembre 2001, n. 5047); con l’ulteriore precisazione, però, che il provvedimento col quale il Comune dispone la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione decaduti per superamento del quinquennio ai sensi dell’art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187, necessita della previsione solo generica di indennizzo e non anche della specifica quantificazione delle spese occorrenti per l’espropriazione e dei possibili mezzi di copertura (Cons. St., ad. plen., 22 dicembre 1999, n. 24).

E si è in merito recentemente anche chiarito che la previsione di un indennizzo in favore del proprietario di terreni su cui siano reiterati vincoli di natura espropriativa non è da considerarsi semplice atto ricognitivo di un diritto ormai attribuito all'interessato dalla stessa legislazione vigente, ma costituisce attestazione di una compiuta ed adeguata ponderazione da parte dell'Amministrazione degli oneri conseguenti alla reiterazione di detti vincoli e postula una valutazione in termini più concreti del costo della scelta pianificatoria, nei limiti in cui ciò sia compatibile con la natura propria degli atti amministrativi di pianificazione generale, che (a differenza dei decreti di espropriazione) sono destinati ad introdurre disposizioni caratterizzate da un elevato livello di generalità ed astrattezza. Pertanto l’Amministrazione, pur non essendo obbligata ad indicare direttamente negli atti di pianificazione generale il "quantum" dell’indennizzo previsto per ciascun proprietario, non può limitarsi a prevedere genericamente la corresponsione di un indennizzo non meglio definito, dovendo piuttosto precisare - quale requisito di legittimità del provvedimento - anche i criteri generali in base ai quali procederà alla liquidazione degli importi dovuti (Cons. St., IV, 18 ottobre 2002, n. 5715). E tale indennizzo dovuto a seguito di reiterazione dei vincoli di non edificabilità non è, nella quasi totalità dei casi, rapportabile alla perdita di proprietà, nè può essere utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell'immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella maggior parte dei casi, in una serie di pregiudizi che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito e deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero ad una riduzione d’utilizzo, ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo. In ogni caso il criterio o i criteri indicati dall’Amministrazione devono essere sufficientemente precisi e tali da consentire la sollecita liquidazione degli importi dovuti, salva la possibilità, se l’Amministrazione l’abbia precisato con una clausola espressa, di subordinare l’indennizzo corrisposto in base ai criteri dalla stessa determinati a conguaglio o a parziale ripetizione dell’indebito nell’ipotesi di intervento del legislatore con norme aventi efficacia retroattiva, prevedendo differenti criteri di liquidazione dell'indennizzo (Cons. St., IV, 18 ottobre 2002, n. 5715).

E deve in merito ulteriormente ricordarsi che con il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante il T.U. delle disposizioni legislative e regola-mentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, sia pur entrato in vigore dopo l’approvazione dello strumento urbanistico impugnato, si è precisato da un lato (all’art. 9) che i vincoli preordinati all’esproprio hanno la durata di cinque anni e dopo la loro decadenza possono essere “motivatamente” reiterati, e dall’altro (all’art. 39) che nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità “commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto”.

Ciò posto, deve osservarsi che dagli atti di causa non si rileva che nel caso di specie il Comune di Pescara, nel reiterare il vincolo preordinato all’esproprio sulle aree di proprietà della parte ricorrente, abbia previsto l’erogazione di un indennizzo, che, necessariamente, doveva risolversi nel pagamento di una somma di denaro.

Con riferimento a tali argomentazioni deve concludersi che le impugnate previsioni di piano regolatore, nella parte relativa al terreno di proprietà della parte ricorrente, sono illegittime perchè, nel reiterare il vincolo scaduto preordinato all’espropriazione, è stata nella sostanza omessa la previsione di quel particolare indennizzo, di cui alla predetta sentenza della Corte costituzionale 20 maggio 1999, n. 179, che è diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo oltre i limiti quinquennali fissati dal legislatore.  

Nè sul punto appaiono rilevanti le mere affermazioni effettuate in udienza dalla difesa del Comune, non supportate da alcun elemento documentale, secondo cui sarebbe stato previsto lo stanziamento nel piano della complessiva somma di un milione di euro per il pagamento degli indennizzi relativi alla reiterazione dei vincoli in parola, in quanto – come già detto – l’indennizzo in parola, separato e distinto rispetto all’indennità di espropriazione, è diretto al ristoro del pregiudizio immediato causato dal protrarsi della durata del vincolo oltre i limiti di legge e doveva essere analiticamente previsto per l’area in questione; inoltre, l’Amministrazione – come già sopra ricordato - avrebbe dovuto precisare, quale requisito di legittimità del provvedimento, anche i criteri generali in base ai quali avrebbe proceduto alla liquidazione degli importi dovuti (Cons. St., IV, 18 ottobre 2002, n. 5715).