n. 6/2005 - © copyright

MASSIMO RAGAZZO*

La conferenza di servizi: esiti della riforma
ex lege n. 15/2005 e novità giurisprudenziali

SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Il problema della natura giuridica. - 3. La conferenza di servizi istruttoria (art. 14, commi 1 e 3). - 4. La conferenza di servizi decisoria (art. 14, comma 2). – 5. La conferenza di servizi preliminare (art. 14-bis). - 6. Il procedimento della conferenza di servizi (art. 14-ter). - 7. I dissensi espressi in sede di conferenza di servizi (art. 14-quater).

1. Premessa.

La conferenza di servizi, già prima dell’entrata in vigore della legge n. 241/1990, era stata utilizzata dal legislatore in discipline di settore (legge istitutiva dell’Enel, n. 1643 del 1962; in materia urbanistica, l’art. 81 della legge n. 616 del 1977, poi abrogato dall’art. 4, d.P.R. m. 383 del 1994; legge 21 ottobre 1987, n. 441, sullo smaltimento dei rifiuti; legge 29 maggio 1989, n. 205, sui mondiali di calcio). La legge generale sul procedimento amministrativo ha quindi esteso l’efficacia di un istituto già vitale in settori specifici, per poi modificarne, con la legge n. 127/1997 e da ultimo con le leggi n. 340/2000 e n. 15/2005, taluni tratti caratteristici [1].

Anche in risposta alle problematiche emerse nel dibattito dottrinale successivo alla legge n. 340/2000, la legge n. 15/2005, recante “Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa” prevede, tra l’altro, alcune importanti modifiche all’istituto della conferenza di servizi, nell’intento di perfezionare ulteriormente il modulo procedimentale disciplinato dagli articoli 14 e seguenti della legge n. 241/1990 e di eliminare alcuni difetti di coordinamento insorti a seguito delle modifiche operate dalla legge 24 novembre 2000, n. 340.

L’utilità della conferenza di servizi risiede nella possibilità di concentrare in un unico contesto logistico e temporale le valutazioni e le posizioni delle singole amministrazioni portatrici degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, al fine di consentire il coordinamento tra le amministrazioni coinvolte e di favorire l’intervento di accordi tra le stesse, ai sensi dell’art. 15 della legge 241.

Può, quindi, essere definita come luogo istituzionale per il razionale coordinamento degli interessi pubblici, e, quindi, alla stregua di strumento di attuazione del principio di buon andamento, ai sensi dell’art. 97 Cost.. La stessa Consulta [2] ha dato il placet all’istituto in esame, ritenuto rispettoso del principio di legalità, in quanto non comporta (almeno nella sua fisionomia antecedente alla legge n. 340/2000) alcuno spostamento di competenze, ma dà luogo ad una differente disciplina delle modalità di esercizio del potere.

La conferenza di servizi decisoria, in particolare, costituisce un procedimento tipizzato ricompreso nella categoria dei procedimenti “di coordinamento strutturale”, ovvero diretti a realizzare la sintesi della pluralità di competenze amministrative con lo strumento della partecipazione dei soggetti pubblici coinvolti nella vicenda, i cui interessi vengono fatti convergere e contemperati all’interno della conferenza stessa [3].

Soprattutto all’indomani dell’entrata in vigore della legge n. 340/2000, l’istituto in parola riveste dunque una duplice funzione: da un lato, si presenta come modulo generale di semplificazione procedimentale, trattandosi, in definitiva, del “luogo del procedimento nel quale tutti gli interessi pubblici rilevanti hanno l’occasione per essere sincronicamente rappresentati” (profilo della semplificazione); dall’altro, come strumento di coordinamento, ossia diretto alla composizione dei vari interessi pubblici coinvolti in un dato procedimento e, quindi, - attraverso una loro complessiva e contestuale valutazione - alla individuazione e riaffermazione dell’interesse pubblico primario, o prevalente (profilo dell’assetto degli interessi) [4].

2. Il problema della natura giuridica.

Come si dirà analiticamente in seguito, la legge n. 241 del 1990 prevede due tipi di conferenza di servizi; quella istruttoria (art. 14, comma 1 e 3), nella quale vi è una sola amministrazione competente a decidere (decisione monostrutturata) [5], - in relazione agli interessi pubblici coinvolti in uno solo (comma 1) o in più procedimenti (comma 3) – che con la conferenza acquisisce l’avviso delle altre amministrazioni portatrici di interessi coinvolti nella procedura; la conferenza di servizi decisoria, di cui al comma secondo dell’articolo in esame, in cui la decisione viene definita pluristrutturata, in quanto caratterizzata dalla necessità dell’assenso di più amministrazioni ai fini dell’adozione del provvedimento finale. Non può peraltro sottacersi l’esistenza di una dottrina che utilizza la terminologia di conferenza predecisoria in relazione ad una specifica tipologia di conferenza di servizi, ossia quella in materia di progettazione di opere pubbliche o non pubbliche [6].

Vi sono due orientamenti che si contendono il campo sulla natura giuridica, con particolare riguardo alla più problematica ipotesi della conferenza decisoria: a) parte della dottrina ritiene si tratti di un organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, centro formale di imputazione autonomo; b) altra parte ne sostiene la natura di mero modulo organizzatorio, quale forma di raccordo tra più organi di distinte amministrazioni, privo di una propria individualità [7].

La tesi sub b) pone in rilievo che l’istituto si limita a facilitare il coordinamento tra le singole autorità amministrative che sono gli unici centri di imputazione volontaristica, con la conseguenza che nulla è mutato dal punto di vista delle competenze. Di qui i corollari secondo i quali l’atto finale risulta imputato solo all’amministrazione che adotta il provvedimento finale, ovvero (nel caso della conferenza decisoria) alle altre amministrazioni che attraverso la conferenza esprimono la loro volontà provvedimentale; pertanto, la legittimazione passiva in sede processuale compete solo all’amministrazione o alle amministrazioni che abbiano adottato le statuizioni rilevanti all’esterno, e non alla conferenza, la quale funge da solo strumento di raccordo e di semplificazione organizzativo-procedimentale.

Secondo alcuni, le singole amministrazioni, salvo l’onere di motivazione, appaiono legittimate, anche dopo l’esito della conferenza, ad annullare o revocare in sede di autotutela gli assensi di amministrazione attiva espressi nel corso della procedura (evenienza che sarebbe logicamente preclusa in caso di costituzione di un organo collegiale portatore di competenza autonoma rispetto alle originarie amministrazioni).

Altri escludono detta evenienza reputando che gli atti adottati in conferenza siano frutto di un sostanziale accordo non unilateralmente ricusabile; e ciò, anche in applicazione del principi del contrarius actus, secondo cui è necessario seguire, al fine di rimuovere un atto già adottato, lo stesso iter procedimentale osservato per la sua stessa emanazione.

L’esposta tesi, secondo cui la conferenza funge non da organo collegiale, ma da modulo organizzatorio e procedimentale, ha trovato l’avallo della Corte costituzionale, pronunciatasi con le decisioni n. 62 dell’8 febbraio 1993 e n. 79 del 10 marzo 1996 [8].

La questione è stata da ultimo chiarita dal Consiglio di Stato, che con pronuncia della Sez. IV del 9 luglio 1999, n. 1193 [9], ha concluso che la conferenza di servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano. L’assenza di una legittimazione processuale passiva impone, peraltro, che ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio le notifiche del ricorso vengano effettuate nei confronti di quei soggetti che, in seno alla conferenza, hanno manifestato la propria volontà. Il più tradizionale indirizzo ha trovato ulteriore ed ampia conferma anche nella più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato [10].

Isolata, invece, appare quella giurisprudenza secondo cui la conferenza decisoria comporta l’adozione di una decisione pluristrutturata, e quale istituto centrale della semplificazione, specie a fronte delle modifiche introdotte dalla legge n. 340 del 2000, essa appare assumere la configurazione non tanto di un semplice modulo organizzatorio, privo di influenza sul riparto di competenza, quanto di un vero e proprio organo amministrativo dotato di caratteri di autonomia [11].

In definitiva, la prevalente giurisprudenza amministrativa ritiene che dal punto di vista della legittimazione passiva la conferenza abbia una valenza neutrale, dovendosi operare le dovute notificazioni come se non ci fosse. Merita, peraltro, particolare attenzione la decisione del T.A.R. Marche n. 976 del 2004, la quale, nel ribadire in sostanza l’orientamento tradizionale, afferma che, al contrario, la speciale conferenza di servizi disciplinata dall’art. 9 del d.l.vo n. 114 del 1998 e dall’art. 13 della legge Regione Marche n. 26 del 1999, in materia di distribuzione commerciale, configura, soprattutto in ragione della diversa distribuzione di poteri decisori tra i vari partecipanti alla conferenza, una sorta di vero e proprio organo collegiale straordinario, diventando, di conseguenza legittimata passiva in sede giurisdizionale [12].

3. La conferenza di servizi istruttoria (art. 14, commi 1 e 3).

L’art. 14, ai commi 1 e 3, contiene una disciplina piuttosto scarna della conferenza di servizi istruttoria. L’istituto non è stato significativamente inciso dalla legge n. 340/2000, né dalla legge n. 15/2005.

La conferenza istruttoria è un istituto al quale si ricorre nel caso sia opportuno acquisire fatti e interessi pubblici per mezzo di una partecipazione delle PP.AA. cui è affidata la cura di questi ultimi [13]. L’indizione spetta alla P.A. procedente deputata all’adozione del provvedimento finale. La dottrina è divisa in ordine alla facoltatività o all’obbligatorietà di detta indizione. Certo è che l’inciso “di regola”, che figura al primo comma dell’art. 14 fa indubbiamente propendere per la prima soluzione, sembrando fare della conferenza di servizi istruttoria uno strumento ordinario di esercizio della funzione amministrativa, la cui deroga necessita di specifica motivazione. La conferenza è indetta dal responsabile del procedimento ove competente per l’adozione del provvedimento, ovvero da quest’ultimo su proposta del responsabile art. 6, lett. c) della legge n. 241 del 1990. A conforto della tesi della facoltatività si segnala, in particolare, la decisione n. 5249 del 2004 della Sez. VI del Consiglio di Stato: “L’indizione della conferenza di servizi resta pur sempre una facoltà dell’amministrazione, non rivenendosi l’ipotesi dell’indizione obbligatoria prevista dal comma 2 del medesimo art. 14; che verte nell’ambito di un procedimento amministrativo in cui devono intervenire atti o provvedimenti da parte di altre amministrazioni pubbliche” [14].

Il ragionamento assunto dal Consiglio di Stato appare senz’altro condivisibile, atteso che dalla formulazione dell’art. 14, comma 2, della legge n. 241 del 1990, si evince come il procedimento sia diretto alla manifestazione di volontà provvedimentali, piuttosto che alla formazione di atti consensuali, per la cui regolazione si ritiene più appropriato il ricorso all’art. 15 della stessa legge, recante la disciplina sugli “accordi” tra le amministrazioni.

4. La conferenza di servizi decisoria (art. 14, comma 2).

Ben diverso carattere sembra avere la conferenza di servizi decisoria, la cui disciplina è dettata dall’art. 14, comma 2, e dagli articoli 14-ter e 14-quater della legge n. 241 del 1990, completamente riscritti dalla legge n. 340/2000 e, da ultimo, dalla l. n. 15/2005.

La conferenza decisoria consente di acquisire intese, concerti, nulla osta, nel senso che le determinazioni assunte in questa sede tengono luogo di queste ultime; l’elencazione non è peraltro tassativa, ma meramente esemplificativa [15]. Si tratta di una decisione pluristrutturata, in quanto il provvedimento finale concordato sulla base degli assensi espressi in conferenza sostituisce le determinazioni delle amministrazioni partecipanti [16].

L’indizione della conferenza spetta alla P.A. competente per l’adozione del provvedimento finale che deve definire il procedimento; la regola è rispettata anche nel caso previsto dal comma 4 dell’art. 14, a mente del quale il privato interessato può solo sollecitare l’indizione della conferenza all’indirizzo dell’amministrazione competente per l’adozione del provvedimento conclusivo.

Salva diversa disposizione, il potere di convocare la conferenza spetta (come per la conferenza istruttoria) al responsabile del procedimento, se competente per l’adozione del provvedimento finale; altrimenti il responsabile si limita a proporre al dirigente competente l’indizione della conferenza art. 6, comma 1, lett. c) della legge n. 241/1990.

Rispetto alla conferenza istruttoria, l’indizione della conferenza decisoria aveva, nella versione antecedente alla legge n. 340, carattere non obbligatorio (“… la conferenza di servizi può essere indetta”), con la conseguenza che la relativa indizione passava per una difficilmente sindacabile valutazione di opportunità da parte dell’amministrazione procedente. L’art. 9 della l. n. 340 del 2000, modificando il comma 2 dell’art. 14 della legge 241, ha invece previsto la trasformazione della conferenza in meccanismo obbligatorio.

Su questo punto, l’art. 8 della legge di riforma, n. 15 del 2000 ha opportunamente chiarito l’esatto momento a partire dal quale comincia a decorrere il termine previsto per l’obbligatoria indizione della conferenza di servizi, precisando che i trenta (e non più quindici) giorni decorrano (anziché genericamente dall’inizio del procedimento) dalla ricezione della richiesta di indizione da parte dell’amministrazione competente.

Al riguardo, peraltro, la precedente disposizione del comma 2 dell’art. 14 in esame non era molto perspicua, non essendo ben chiaro se l’obbligatorietà della conferenza fosse legata alla circostanza che le amministrazioni debitamente richieste non si fossero pronunciate in alcun modo nel termine di quindici giorni, ovvero se la previsione scattasse anche nel caso in cui una risposta espressa vi fosse stata entro i quindici giorni, ma si fosse risolta in un diniego.

Ebbene, ora il nuovo comma 2 precisa che il dissenso preventivo al di fuori della conferenza non può avere effetti preclusivi, rendendo in tal caso solamente facoltativo il ricorso alla conferenza di servizi.

Preso atto della novità di cui al quinto comma dell’art. 14, in base al quale il concessionario di opere pubbliche, con il consenso del concedente (al quale spetta comunque il diritto di voto: art. 14-ter, comma 5), ha il potere di convocare la conferenza, oltre che di quella di cui al nuovo comma 5-bis dello stesso articolo, che prevede il ricorso a sistemi informatici per lo svolgimento delle conferenze stesse, occorre a questo punto soffermarsi sul nuovo testo dell’art. 14-bis, relativo alla conferenza di servizi preliminare.

5. La conferenza di servizi preliminare (art. 14-bis).

La norma in epigrafe, già ridisegnata in termini significativi dalla legge n. 340 del 2000, al comma 2, individua una particolare ipotesi di conferenza di servizi, suggerita dalla complessità di alcuni particolari progetti, aventi in specie ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico. Da tali caratteristiche deriva la scelta di disciplinare partitamente una conferenza, caratterizzata da più precise scansioni temporali, nonché da un inizio anticipato, tanto è vero che una parte della dottrina ha avuto modo di parlare di una conferenza di servizi “preventiva” [17].

In effetti, possiamo parlare anche di una conferenza di servizi “predecisoria”, con la quale “le amministrazioni esprimono un avviso anticipato sulla possibilità di prestare l’assenso finale, autovincolandosi a non esprimere ex post ragioni di dissenso non emerse in sede di progetto preliminare”[18] e non legate a sopravvenienze di fatto o di diritto.

È chiaro che la conferenza di servizi in esame, in ipotesi di progetti di opere pubbliche o di opere private aventi le caratteristiche indicate (per le quali la conferenza assume caratterizzazione obbligatoria e non meramente facoltativa, come nelle ipotesi di cui al primo comma) può evitare, rispetto al conferenza tradizionale, un dispendio di energie e di denaro, potendo raggiungere anticipatamente una discreta soglia di certezza circa la futura approvazione del progetto definitivo, sia in ragione dell’obbligo delle pubbliche amministrazioni di indicare tempestivamente le condizioni e gli elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso, sia in considerazione della limitazione della facoltà delle stesse amministrazioni di apportare modifiche od integrazioni ai progetti, essendo ciò possibile solo motivatamente e solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento. Nel caso di specie, partecipano alla conferenza le amministrazioni che saranno chiamate poi a prestare il proprio assenso in ordine al progetto definitivo ed esse saranno vincolate alla propria valutazione in caso di assenza di novità, sicché l’assenso in tale sede non comporta il definitivo assenso, bensì solo una modalità di impegno in termini collaborativi con il soggetto istante.

Dal punto di vista dell’ambito applicativo, il comma 1, che configura invece in termini facoltativi il ricorso alla conferenza, si riferisce a progetti di particolare complessità, che deve essere adeguatamente motivata e documentata. La nuova legge di riforma estende tale possibilità anche alle ipotesi di insediamenti produttivi di beni e servizi, subordinando in ogni caso la presentazione dell’istanza de qua all’allegazione non più soltanto di un progetto preliminare, ma anche di un mero studio di fattibilità, che attesti l’effettiva complessità dell’opera del privato.

La legge di riforma ha aggiunto un comma 3-bis, ivi contemplando l’applicazione della procedura del dissenso di cui all’art. 14-quater, comma terzo (sulla quale si veda infra) all’ipotesi in cui la conferenza riguardi opere interregionali e un’amministrazione preposta “alla tutela del vincolo ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico artistico, della salute o della pubblica incolumità”.

6. Il procedimento della conferenza di servizi (art. 14-ter).

A differenza della disciplina originaria in tema di conferenza di servizi di cui alla legge n. 241/1990, la norma in epigrafe, introdotta nel 1997 con la Bassanini-bis e quindi modificata dalla l. n. 340 del 2000, prevede una disciplina dettagliata del procedimento. La norma va letta in stretto coordinamento con il successivo art. 14-quater, insieme al quale costituisce l’intelaiatura generale dell’iter procedimentale suddetto.

Preliminarmente, si pone la questione concernente l’ambito di applicazione della norma: in particolare, occorre verificare se la disciplina generale riguardi ogni ipotesi di conferenza, sia quella generale che quelli speciali, ovvero solo quelle generali, intese quali istruttoria e decisoria, ovvero ancora solo quest’ultima figura [19].

La prima rilevante novità riguarda l’introduzione di un termine per la convocazione della conferenza di servizi. Ed invero, anche a segutio della l. n. 340 del 2000, il legislatore aveva finito col confondere l’indizione con la convocazione della conferenza medesima. Ora, invece, le due fasi, logicamente e cronologicamente differenti, sono mantenute distinte anche dalla legge, precisandosi, al primo comma dell’articolo in esame, che “la prima riunione della conferenza di servizi è convocata entro quindici giorni, ovvero, in caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro trenta giorni dall’indizione”.

La convocazione deve pervenire alle amministrazioni interessate, anche per via telematica o informatica, non più con almeno dieci, ma con soli cinque giorni di anticipo rispetto alla data della prima riunione (comma secondo).

Sulle modalità della convocazione è recentemente intervenuta la Sezione Quarta del Consiglio di Stato, con sentenza 15 novembre 2004, n. 7450 [20]. Tale decisione si pone in netta controtendenza rispetto alle più recenti decisioni dello stesso Consiglio di Stato in materia di comunicazioni a mezzo fax [21].

Il termine per l’adozione della decisione conclusiva, anche dopo le novità introdotte dalla legge di riforma, n. 15 del 2005, è rimasto di novanta giorni. Sulla natura dei termini previsti dalla normativa in materia di conferenza di servizi è di recente intervenuto il Consiglio di Stato. La questione aveva ad oggetto una procedura di localizzazione di opere pubbliche, ove, com’è noto, è necessaria un’intesa tra Stato e Regione, da raggiungere in esito ad una conferenza di servizi, che viene convocata qualora sia necessario apportare, per l’approvazione del progetto stesso, una variante agli strumenti urbanistici vigenti. La disposizione di cui al d.P.R. n. 383 del 1994 prevede, peraltro, che nel caso in cui non sia raggiunta la predetta intesa nel termine di novanta giorni, la decisione è rimessa al Consiglio dei Ministri. Nel caso di specie, alcuni privati, interessati dalla predetta procedura di localizzazione, contestavano che l’intesa fosse intervenuta ben oltre lo scadere del termine di novanta giorni, ossia in un momento in cui le amministrazioni avrebbero già consumato i rispettivi poteri decisori, e che i medesimi poteri dovevano intendersi devoluti in capo al Consiglio dei Ministri. Il Consiglio di Stato, con decisione della Sezione Quarta, 19 ottobre 2004, n. 6714 [22], non ha condiviso tale impostazione, ritenendo al contrario che il termine di novanta giorni sia rivolto unicamente a regolare il potere d’intervento del Consiglio dei Ministri, ma non può essere interpretata nel senso che, decorso il termine di novanta giorni, la Regione perda il potere di procedere alla formazione dell’intesa. A sostegno della non perentorietà di tale termine si osserva, da un lato, che secondo l’orientamento della giurisprudenza, tale natura deve essere espressamente prevista dalla singola disposizione; dall’altro, che in assenza di specifica previsione in tal senso, i termini per l’esplicazione di potestà pubbliche hanno, di regola, carattere sollecitatorio. Pur se riferito ad una conferenza di settore, si deve ritenere che i principi elaborati in questa sede dal giudice amministrativo siano senz’altro estensibili alla procedura generale della conferenza di servizi.

Sul punto, la novità principale è data dal fatto che, in forza del richiamo operato dal comma 3 ai commi 6-bis e 9 dello stesso art. 14-ter, il precedente meccanismo maggioritario è stato sostituito dalla regola delle “posizioni prevalenti” espresse in sede di conferenza di servizi. Ha così trovato affermazione quell’orientamento secondo cui il superamento del dissenso in detta sede debba intendersi non solo in senso “quantitativo-formale”, ma anche in un’ottica qualitativa-sostanziale, rilevabile in concreto [23].

Si tratta dell’innovazione più importante, dettata per sopperire alle riscontrate difficoltà di calcolare una maggioranza in presenza di amministrazioni di diversa rilevanza istituzionale e dimensioni. Al fine di stabilire quali siano le posizioni prevalenti dovrà tenersi conto del ruolo che le diverse amministrazioni assumono in sede di conferenza. È stato da taluno suggerito che tale ruolo dovrebbe essere individuato con riferimento al potere che ciascuna di esse avrebbe altrimenti, in base alle leggi di settore, di condizionare l’esito del procedimento. Non ci sembra però che la formula adottata dal legislatore sia di facile interpretazione, né che la soluzione proposta sia di semplice applicazione, perché la posizione prevalente sembrerebbe piuttosto essere riferita alla posizione ed importanza istituzionale della singola amministrazione: si pensi, a tale proposito, al rilievo istituzionale rivestito dagli enti esponenziali di comunità territoriali.

Ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. d) della legge n. 15 del 2005, allorquando all’interno del procedimento di conferenza di servizi debba essere acquisita una valutazione d’impatto ambientale, i lavori della conferenza di servizi (in linea con quanto implicitamente o esplicitamente previsto dalla normativa vigente in materia di ambiente) [24] rimangono sospesi fino all’acquisizione della pronuncia sulla compatibilità ambientale, ma, in ogni caso, per non più di novanta giorni.

Quanto alla rappresentanza dell’amministrazione coinvolta, il comma 6 è invece rimasto immutato, continuando a disporre che un unico rappresentante legittimato dall’organo competente per materia esprime la volontà dell’amministrazione in modo vincolante per la stessa su tutte le decisioni che le competono. In sostanza, la norma richiede che il rappresentante dell’ente sia dotato preventivamene del potere di vincolare l’ente; potere che presuppone un’investitura ad hoc dell’organo competente (ove non coincidente) in relazione allo specifico ordine del giorno. Ove l’organo non goda di detta autorizzazione preventiva, ovvero in caso di alterazione dell’ordine del giorno, l’ente sarà legittimato ad esprimere il dissenso secondo la procedura cui al comma 7.

La delega è in particolare necessaria – pena l’illegittimità del parere espresso – quando l’organo legittimato non può partecipare direttamente, come nel caso di organi collegiali rappresentati in conferenza (è il caso dei comuni); il tal caso, il collegio deve deliberare il conferimento della delega, fornendo al delegato l’indirizzo votato dal collegio medesimo.

Sul tema dei poteri esercitabili in conferenza, e in particolare da parte del sindaco (in relazione ad aspetti urbanistici), va segnalata una recente pronuncia della Quinta Sezione del Consiglio di Stato (28 giugno 2004, n. 4780) [25].

Come noto, la conferenza prevista dall’art. 27 del d.l.vo n. 22 del 1997 (c.d. “decreto Ronchi”) per l’autorizzazione allo smaltimento di rifiuti, può comportare, ove necessario, l’adozione di una variante agli strumenti urbanistici. Gli appellanti avevano dedotto, in particolare, la violazione dell’art. 27, comma 5, della l. n. 142 del 1990 (ora art. 34 del d.l.vo n. 267 del 2000), considerato che la partecipazione del Sindaco alla conferenza di servizi dovesse considerarsi inefficace, in assenza di ratifica del consiglio comunale, in quanto si andava ad incidere sulla destinazione urbanistica dell’area interessata dall’intervento [26].

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’eccezione, in quanto la norma invocata del T.U.E.L. non poteva trovare applicazione al caso di specie. Ed invero, la disposizione secondo cui “ove l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza”, si riferisce più propriamente all’accordo di programma, contemplato dalla norma stessa, “il quale consiste nel consenso unanime delle Amministrazioni statali e locali e degli altri soggetti pubblici interessati, ma non può estendersi alla differente ipotesi della Conferenza dei servizi, prevista in tema di approvazione di progetti di discarica, intesa all’acquisizione contestuale e coordinata della pluralità di interessi incisi, nell’ambito di un provvedimento di amministrazione attiva di esclusiva attribuzione regionale, senza che possano assumere efficacia vincolante e preclusiva gli eventuali dissensi”.

In altri termini, il Consiglio di Stato ha ritenuto che le disposizioni sull’accordo di programma non siano applicabili – per analogia – alla conferenza di servizi: mentre il primo si caratterizza per il livello di alta pianificazione ed è dunque in grado di incidere sul quadro normativo esistente, la conferenza di servizi si muove maggiormente sul piano degli specifici interventi, nel rispetto del quadro normativo vigente (cfr. Consiglio di Stato, parere n. 1622 del 1997).

Per quanto attiene, poi, all’individuazione dell’organo, politico o amministrativo, legittimato a partecipare alla conferenza, si deve assumere come punto di partenza il ragionamento del Consiglio di Stato che, in sede consultiva (si veda sempre il parere n. 1622 del 1997), si espresse nel senso che l’istituto della conferenza di servizi non muta l’assetto normativo vigente, muovendosi anzi nel pieno rispetto dello stesso. Se ne dovrebbe concludere che, restando inalterata la vigente normativa, dovrebbe mantenersi altrettanto immutato il quadro delle competenze, non solo esterne (quelle cioè istituzionalmente attribuite all’amministrazione), ma anche quelle interne, relative cioè alla distribuzione dei diversi poteri sul piano organizzativo dell’amministrazione.

Pertanto, se titolare di una certa funzione (di gestione) è l’organo dirigenziale, unico legittimato a partecipare con pieni poteri alla conferenza sarò lo stesso dirigente (senza che occorra una delega). Se invece si tratta di poteri riservati alla sfera di indirizzo politico (si pensi ancora agli atti di pianificazione, all’interno dei quali la conferenza è concepita per apportare varianti agli strumenti urbanistici), competente a partecipare non potrà che essere un componente dell’organo collegiale di governo, purché abbia ricevuto una specifica delega in tal senso da parte del collegio da lui rappresentato (salvo che la competenza ad esprimere la volontà dell’ente sia invece direttamente attribuita al Sindaco, nel qual caso lo stesso sarà ex lege legittimato, o meglio autorizzato, ad agire di propria iniziativa – salva l’opportunità di un coinvolgimento degli organi collegiali – e fermo restando il potere di delegare ad altri una sua competenza) [27]. In questi termini, si è peraltro espressa la Quinta Sezione del Consiglio di Stato, nella sentenza 9 dicembre 2003, n. 8080 [28].

7. I dissensi espressi in sede di conferenza di servizi (art. 14-quater).

L’originaria disciplina della legge n. 241 era basata sul principio di unanimità degli assensi alla decisione finale (ove necessari in base alle regole ordinarie al di fuori della conferenza), tanto che la conferenza veniva paralizzata sia nell’eventualità di mancata partecipazione di una p.a. necessaria, sia nell’ipotesi di dissenso manifestato in seno alla conferenza da una p.a. intervenuta.

La legge n. 537/1993 ha quindi previsto che in caso di dissenso di un’amministrazione intervenuta il provvedimento poteva essere comunque adottato con l’intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri, sollecitato dall’Amministrazione procedente.

Un’ulteriore modificazione venne introdotta dalla l. n. 127/1997, la quale attribuì all’amministrazione procedente il potere di adottare la statuizione finale nonostante il contrario avviso espresso in seno alla conferenza, a patto che detto provvedimento venisse comunicato al Presidente del Consiglio dei Ministri o alla Regione o al Sindaco (previa deliberazione dei rispettivi organi consiliari) [29].

Successivamente, la l. n. 340 del 2000 propose un più radicale strumento di elisione dei dissensi maturati in conferenza, sostituendo il farraginoso meccanismo dato dal binomio adozione del provvedimento-potere di sospensione con un più lineare meccanismo che abilitava l’amministrazione procedente, ove l’avesse ritenuto, a recepire la posizione maggioritaria espressa in sede di conferenza.

Come detto, la regola maggioritaria è stata successivamente, almeno in parte, “stemperata ” con la riforma ex lege n. 15/2005, attraverso l’introduzione del concetto di “posizioni prevalenti”.

Resta ferma, però, la particolare disciplina applicabile in presenza di dissensi concernenti interessi sensibili. Le conseguenze che sul procedimento ha il motivato dissenso di una delle amministrazioni preposte alla tutela di uno degli interessi costituzionalmente protetti (ambiente, paesaggio, patrimonio storico-artistico, salute e ora anche pubblica incolumità) [30] sono disciplinate in maniera articolata dal nuovo comma 3 dell’art. 14-quater, il quale, in un’ottica palesemente richiamante il principio di concertazione, oltrechè di sussidiarietà verticale, delinea un particolare sub-procedimento nell’ambito del quale la decisione viene rimessa, a seconda dei casi, al Consiglio dei Ministri, alla Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome di Trento e Bolzano ed alla Conferenza unificata di cui all’art. 8, d.l.vo n. 281/1997, a seconda che il dissenso si verifichi tra amministrazioni statali, tra un’amministrazione statale ed una regionale o tra più amministrazioni regionali, tra un’amministrazione statale o regionale ed un ente locale, o tra più enti locali.

Per i casi di dissenso espresso da una regione o da una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, i commi 3-bis e 3-ter dell’art. 14-quater definiscono gli ambiti di competenza, indicano tempi certi dei vari procedimenti e regolano i poteri sostitutivi in caso di inerzia. Quando il dissenso è espresso da una regione o da una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, la determinazione sostitutiva è rimessa dall’amministrazione procedente, entro dieci giorni, alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza unificata, a seconda che il disaccordo si verifichi tra un’amministrazione statale ed una regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero tra una regione o provincia autonoma ed un ente locale. In tutti questi casi, la decisione deve intervenire entro trenta giorni dall’acquisizione della documentazione a fini istruttori, di cui va preventivamente verificata la completezza; termine prorogabile sino a complessivi novanta gironi, qualora l’istruttoria non sia completa o risulti particolarmente complessa (comma 3-bis).

Anche per le due Conferenze la decisione deve intervenire entro trenta giorni, prorogabili sino ad un massimo di ulteriori sessanta giorni. Qualora il termine di trenta giorni, o quello maggiore in caso di proroga, non venga rispettato, il comma 3­-ter regola tre distinte ipotesi: 1) nel caso di tratti di materie attribuite alla competenza statale, la decisione è rimessa, su istanza del Ministro per gli affari regionali, al Consiglio dei Ministri, che deve assumerla entro trenta giorni; 2) quando si verte in materia di competenza regionale “ai sensi degli art. 117, secondo comma, e 118 della Costituzione”, la decisione è rimessa alla Giunta regionale, la quale deve provvedere nello stesso termine; 3) la mancata decisione sostitutiva da parte della Giunta nel termine di trenta giorni determina l’intervento del Consiglio dei Ministri, che delibera con la partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate.

La disciplina sopra riportata è piuttosto analitica e, a una prima lettura, sembra esauasitiva delle varie situazioni di dissenso che possono verificarsi nei rapporti tra le amministrazioni dello Stato e tra queste e le amministrazioni regionali e locali, oltre che tra queste ultime, come pure appare esaustivo il meccanismo sostitutivo dei vari livelli in caso di non rispetto dei termini prefissati. Non risulta chiaro il richiamo dell’art. 118 Cost., visto che tale norma regola la distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo nell’ambito della Regione e non individua ambiti di competenze materiali ulteriori rispetto a quelli delineati e definiti dall’art. 117 Cost..

Il dissenso tra le amministrazioni regionali non comporta necessariamente che la decisione venga rimessa alla Conferenza Stato-Regioni-Province autonome ed eventualmente in via sostituiva al Consiglio dei Ministri integrato, quando le regioni dissenzienti abbiano concluso intese, ratificate dai rispettivi organi legislativi, dirette a disciplinare il procedimento di composizione del dissenso, anche mediante l’individuazione di organi comuni cui affidare le relative determinazioni (comma 3-quater).

Le novità apportate alla disciplina della conferenza di servizi sono completate dall’art. 14-quinquies (innestato dall’art. 12 della l. n. 15 del 2005), che dispone la partecipazione alla conferenza ridetta, ove finalizzata all’approvazione del progetto definitivo, dei soggetti aggiudicatari di concessione individuati all’esito della procedura di cui all’art. 37-quater della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (c.d. project financing), ovvero delle società di progetto di cui all’art. 37-quinquies della medesima legge. Tuttavia, a tali soggetti non è riconosciuto il diritto di voto, sicché la loro partecipazione non può essere assimilata, tout court, a quella delle amministrazioni interessate.

Si tratta, in ogni caso, di una disposizione di indubbia rilevanza sistematica, laddove in qualche modo consacra – nel nome della semplificazione - il principio della partecipabilità alla conferenza di servizi anche di soggetti (quand’anche solo formalmente) privati, oltrechè pubblici, sulla scia di quanto già sperimentato in altri comparti della funzione amministrativa dell’ordinamento, primo fra tutti quello relativo ai c.d. “sportelli unici”.