n. 12/2008 - © copyright

ALESSANDRA QUATTRINI*

Note critiche “a caldo” in merito all’art. 20 del D.L. n. 185/2008

Un iter velocissimo, al riparo anche dai possibili provvedimenti inibitori da parte del Giudice amministrativo, per le opere pubbliche «prioritarie per lo sviluppo economico del territorio nonché per le implicazioni occupazionali».

Questo dovrebbe essere l’obiettivo dell’articolo 20 del decreto “anticrisi” in vigore dal 29 novembre u.s. dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

La nuova procedura, che dovrebbe anche permettere di evitare, insieme alla sospensione dei lavori, la perdita dei relativi fondi europei, prevede essenzialmente due novità: la nomina per queste opere di un commissario con compiti di vigilanza e di impulso, il quale potrà altresì sostituirsi alle amministrazioni interessate nell’ipotesi di inadempimento di queste ultime.

La presenza di un commissario che vigili sulla realizzazione di infrastrutture non è una novità per il nostro ordinamento. Solo che finora era previsto solo come extrema ratio per riavviare opere bloccate. Ora invece nelle intenzioni del governo dovrebbe diventare uno strumento quasi normale.

L’art. 20 del DL n. 185/2008 detta anche alcune norme sui poteri del Giudice amministrativo e, sinteticamente, sancisce l’impossibilità per i Tribunali amministrativi di emettere provvedimenti cautelari che sospendano e/o sentenze di merito che possano incidere sulle sorti dei contratti già stipulati dalle amministrazioni aggiudicatrici.

Inoltre, le norme in questione introducono un nuovo rito speciale molto accelerato per le controversie relative a tali tipologie di investimenti di interventi pubblici prioritari.

La norma desta non poche perplessità in ordine alla formulazione letterale della stessa, nonché problemi di coordinamento sia con le speciali norme, dettate dal Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 163/2006 e s.m.i.) proprio in materia di opere strategiche ed insediamenti produttivi, sia con le norme vigenti sul processo amministrativo.

Il primo problema interpretativo che si pone concerne l’oggetto dei giudizi interessati dal rito “abbreviato”: infatti, la norma parla di termine per la notificazione del “ricorso al competente Tribunale Amministrativo regionale avverso i provvedimenti emanati ai sensi del presente articolo”; sembrerebbe, quindi, che la procedura “accelerata” possa riguardare esclusivamente gli atti emanati dai singoli commissari straordinari nominati e non , in generale, tutti gli atti (di gara, di aggiudicazione) emanati dalle amministrazioni competenti in relazione alle procedure per l’aggiudicazione delle opere in questione. Tuttavia, se così fosse, non sembrerebbe pienamente raggiunto l’obiettivo dichiarato dal Governo di voler fornire alle opere di tal genere una corsia preferenziale per la loro aggiudicazione e/o esecuzione: infatti, tutti gli atti di gara e/o di aggiudicazione non emessi dai commissari straordinari dovrebbero essere assoggettati, quanto al regime impugnatorio, alle regole generali vigenti in materia.

E’ opportuno evidenziare, in proposito, che il Codice dei contratti pubblici - in vigore da più di due anni (d.lgs. n. 163/2006 e s.m.i.) - già contiene regole processuali speciali proprio per le infrastrutture strategiche previste dalla cosiddetta legge-obiettivo (d. lgs. n. 190/2002).

Infatti, l’art. 246 del suddetto Codice prevede che “1. Nei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa che comunque riguardino le procedure di progettazione, approvazione, e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi e relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento, di cui alla parte II, titolo III, capo IV, le disposizioni di cui all’articolo 23-bis, legge 6 dicembre 1971, n. 1034 si applicano per quanto non espressamente previsto dai commi 2, 3, 4, del presente articolo. 2. Non occorre domanda di fissazione dell’udienza di merito, che ha luogo entro quarantacinque giorni dalla data di deposito del ricorso. 3. In sede di pronuncia del provvedimento cautelare, si tiene conto delle probabili conseguenze del provvedimento stesso per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera, e, ai fini dell’accoglimento della domanda cautelare, si valuta anche la irreparabilità del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse va comunque comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure. 4. La sospensione o l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, e il risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente (…)”.

Pertanto, è evidente che quanto riproposto nel decreto legge, sotto questo profilo, aggiunge poco o nulla.

Inoltre, più in generale, già dal 2000, con l’entrata in vigore della legge n. 205/00 che ha modificato in più parti la legge n. 1034/71, era stato introdotto un rito accelerato (art. 23-bis) per i ricorsi innanzi al Tribunali Amministrativi Regionali ed al Consiglio di Stato in determinate materie – tra le quali vi è proprio quella delle procedure di aggiudicazione degli appalti di opere pubbliche servizi e forniture – con riduzione alla metà dei termini processuali, ad eccezione di quelli per la proposizione del ricorso.

L’art. 20 del D.L. n. 185/2008 impone un ritmo davvero incalzante al processo “avverso i provvedimenti emanati ai sensi del presente articolo” e segnatamente: il termine per presentare il ricorso ridotto da sessanta a trenta giorni; dieci giorni per le parti per costituirsi in giudizio e per predisporre le difese; udienza fissata entro quindici giorni e obbligo per il giudice di comunicare l’esito del processo al termine dell’udienza. La sentenza viene redatta “in forma semplificata”, cioè con una motivazione succinta.

Il decreto legge nulla dice sulle regole del giudizio d’appello innanzi al Consiglio di Stato, per il quale saranno quindi valide le norme generali.

Le norme in questione comprimono, quindi, ancor di più, rispetto al citato art. 23-bis della legge TAR il diritto di difesa del ricorrente, sollevando, al riguardo, dubbi in merito alla costituzionalità delle norme stesse, soprattutto perché nel caso di specie, trattasi di controversie molto complesse che necessitano l’esame di molti documenti.

In ogni caso, almeno nei casi di illegittimità più conclamate, i Giudici amministrativi potranno comunque sospendere l’aggiudicazione delle gare e, quindi, la stipula dei relativi contratti.

Infatti, secondo il Codice degli appalti, questa non può avvenire prima di trenta giorni dall’aggiudicazione; pertanto, le imprese non aggiudicatarie riusciranno ad ottenere provvedimenti cautelari di sospensione degli atti delle procedure e, se ne ricorrono i presupposti, la reintegra in forma specifica nella stessa.

Sarebbe, quindi, auspicabile che, in sede di conversione del decreto legge in questione, fosse inserito nel testo un chiarimento in merito all’oggetto preciso dei contenziosi disciplinati dalla norma in commento, nonché una previsione di coordinamento con le norme vigenti sopra citate.

*Avvocato, Partner dello Studio Carnelutti.