n. 12/2004 - © copyright

ANTONIO PURCARO*

Esternalizzazione del servizio di raccolta
dei rifiuti urbani e riscossione della tariffa

Il decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 (c.d. “decreto Ronchi”) innova in materia di igiene ambientale; protagonista non è più lo smaltimento dei rifiuti, bensì la loro gestione ed è proprio la complessità di questa particolare fattispecie che il provvedimento va a regolamentare.

Profondamente modificato risulta poi il nuovo sistema tariffario per la copertura dei costi afferenti al servizio rifiuti.

Il comma 2, dell’articolo 49 del decreto citato prevede che i costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e soggette ad uso pubblico, debbano essere coperti mediante l'istituzione di una tariffa.

Tant’è che il successivo art.49 del decreto dispone la soppressione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti di cui alla sezione II dal Capo XVIII del titolo III del testo unico della finanza locale, e la sua sostituzione con la tariffa, attraverso la quale i comuni devono provvedere alla integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani.

E’ proprio la controversa natura del corrispettivo del servizio in oggetto, a porre notevoli problemi, anche di natura giuridica, in ordine al trasferimento della gestione dell’entrata in capo ad imprese private.

La norma sostituisce ad una entrata di tipo tributario, quale la TARSU, un’entrata di tipo patrimoniale la TARIFFA, quale controprestazione a carico dell’utenza del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani (prezzo del servizio).

L’art. 21 del decreto in commento prevede che “I comuni effettuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento nelle forme di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142 (ora artt.112 e seguenti del T.U.E.L.) [1]”.

“La tariffa è applicata dai soggetti gestori nel rispetto della convenzione e del relativo disciplinare” (comma 9).

“La tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce il servizio” (comma 13).

Si pone quindi il problema per l’ente locale che deve procedere ad espletare la gara per l’individuazione della società di capitali cui affidare la gestione del servizio pubblico locale di che trattasi, circa i requisiti da richiedere alle imprese partecipanti. Ed in particolare occorre indagare se per la partecipazione alla gara è sufficiente la sola iscrizione all’Albo Nazionale delle Imprese che effettuano la gestione dei rifiuti, per la categoria corrispondente, oppure se deve essere richiesta anche l’iscrizione all’albo di cui all’art.53 del D.Lgs. 15-12-1997 n. 446.

Infatti, il D.Lgs. 15-12-1997 n. 446 all’art.52 “Potestà regolamentare generale delle province e dei comuni” prevede che ”le province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie”; il successivo art.53 istituisce l'albo dei soggetti privati abilitati all’attività di accertamento e di liquidazione dei tributi e di riscossione dei tributi e delle altre entrate delle provincie e dei comuni.

Tuttavia l’art.117 (tariffe dei servizi pubblici locali), al comma 2, afferma che “La tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici”, per poi proseguire al comma 3 “ Qualora i servizi siano gestiti da soggetti diversi dall'ente pubblico per effetto di particolari convenzioni e concessioni dell'ente o per effetto del modello organizzativo di società mista, la tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce i servizi pubblici”.

Per risolvere il quesito occorre in via preliminare chiarire che le gare in oggetto riguardano la gestione del servizio pubblico locale nel suo complesso, secondo, la formula della “concessione”, laddove un soggetto in nome e per conto dell’Amministrazione pubblica locale eroga all’utenza il servizio pubblico e quindi riscuote la relativa tariffa.

Oggetto del bando non è evidentemente il mero affidamento della sola gestione di un entrata comunale, ancorché non tributaria, bensì l’affidamento della gestione “in concessione” del servizio rifiuti nel suo complesso considerato, nessun aspetto escluso.

La differenza tra l’appalto pubblico di servizi e la concessione di pubblico servizio consiste nel fatto che nel primo, l’appaltatore presta il servizio in favore della Pubblica amministrazione, che utilizza tale prestazione ai fini dell’eventuale erogazione del servizio pubblico a vantaggio della collettività, mentre, nella concessione di pubblico servizio il concessionario sostituisce (rectius: si sostituisce alla) la Pubblica Amministrazione nell’erogazione del servizio. Normalmente, nella concessione di pubblici servizi il costo del servizio grava sugli utenti, mentre nell’appalto di servizi spetta all’Amministrazione l’onere di compensare l’attività svolta dal privato.

Attraverso la concessione l’ente pubblico locale individua un soggetto cui trasferisce globalmente la gestione del servizio pubblico locale. Così come avviene per il servizio distribuzione del gas metano, ovvero per il servizio idrico-integrato, anche per il servizio rifiuti urbani, è il soggetto gestore a dover provvedere alla riscossione della tariffa del servizio, che egli stesso, ha fornito al cittadino quale controprestazione del servizio reso; senza che per tale attività venga richiesta l’iscrizione all’Albo di cui all’art.53 del d.lgs. 446/1997.

Con l’introduzione del sistema tariffario anche per il servizio rifiuti urbani, si rende pienamente applicabile il sistema dell’affidamento in concessione, laddove l’Ente locale affidi, nel rispetto delle previsioni di cui all’art. 113 del T.u.e.l., ad un soggetto terzo, la gestione dell’intera filiera del servizio pubblico locale, ivi compreso il rapporto con l’utenza.

Del resto in “tutti i casi in cui si configuri una concessione dell’intera gestione del ciclo rifiuti urbani ad un unico soggetto, la convenzione potrà prevedere che il soggetto prescelto applichi, secondo quanto disposto al comma 9 dell’art.49, la tariffa determinata dal Comune e proceda, in virtù della norma speciale introdotta con il comma 13 del medesimo articolo, alla sua riscossione” (Min.Ambiente, circ.7/10/1999). Il soggetto gestore diverso dal Comune potrà, eventualmente, procedere alla riscossione volontaria e coattiva tramite ruolo per effetto del comma 15, dell’articolo citato, previa stipula di apposita convenzione con il Concessionario della riscossione.

L’affidamento in concessione di un servizio pubblico locale, presuppone ed esige che il concessionario si sostituisca in tutte le attività della filiera all’ente locale concedente, nessuna esclusa, e quindi anche nella riscossione della tariffa all’utenza. Il possesso dei requisiti previsti dalla norma per la gestione del servizio pubblico locale, abilita il soggetto gestione, alla riscossione della relativa tariffa, quale prezzo del servizio reso, senza necessità di ulteriori requisiti.

Il passaggio nell’ambito del servizio pubblico locale di che trattasi, dalla tassa alla tariffa [2], e soggetta quindi all’applicazione dell’IVA, rende possibile ricompredere nei compiti del soggetto gestore anche la riscossione della tariffa all’utenza.

Invero è lo stesso affidamento di un servizio pubblico in concessione a presupporre che siano i ricavi derivanti dalla prestazioni del servizio all’utenza a garantire l’equilibrio economico-finanziario della gestione, e quindi a remunerare i costi che il concessionario sostiene, non essendo previsto nessun trasferimento dall’ente locale concedente al concessionario medesimo.

Il fatto di essere abilitati alla gestione del servizio pubblico locale facoltizza (rectius: obbliga) la ditta concessionaria, alla riscossione della tariffa all’utenza.

Nel ribadire che la tariffa relativa al servizio rifiuti non costituisce un’entrata tributaria, bensì il corrispettivo di un servizio pubblico locale, e quindi soggetto all’applicazione dell’IVA, l’ente locale, con la gara per l’individuazione del gestore del servizio rifiuti, non ha intende in alcun modo procedere al mero affidamento a terzi della riscossione di una propria entrata; nel quale caso allora avrebbe dovuto applicare le disposizione recate dall’art.52, comma 5, lett.b) del decreto n.446/1997.

Oggetto del contratto di servizio, è la gestione complessiva del servizio pubblico locale relativo alla gestione dei rifiuti urbani.

Pertanto il riferimento alle disposizioni di cui al D.Lgs. 15-12-1997 n. 446, è fuorviante! Occorre distinguere la figura “dell’esattore”, per il quale trova applicazione il disposto citato, dalla figura del “gestore di un servizio pubblico”.

Il gestore in regime di concessione di un servizio pubblico locale, in tutti i rapporti con l’utenza, nessuno escluso, si sostituisce all’Amministrazione Pubblica concedente.

In senso stretto, affidata la gestione in concessione, l’entrata tariffaria non è più un’entrata comunale, bensì la titolarità in capo alla riscossione dell’entrata e l’entrata stessa, è da riconoscere al soggetto gestore [3] del servizio pubblico locale.