Un interessante spunto del forum on line della rivista (1), nonché reali situazioni che di fatto si stanno verificando un po' a macchia di leopardo in tutta Italia consentono di fare un bilancio dell'effetto "spoil system", spostando per una volta l'obiettivo dal grande tema dell'impatto della riforma sui segretari alla ben più minuta questione del rilievo che la legge 127/97, pur tuttavia, assume anche per i vicari.

Non solo per approfondire l'argomento per un'attenzione verso una serie di funzionari quali i vice segretari, che a stento si può definire categoria data la loro esiguità di numero e, soprattutto, in virtù della loro sorte: se, infatti, destinati a difficile futuro sono i segretari ovviamente ad ancora più buie prospettive sono attesi i loro vicari.

Tuttavia, l'approfondimento che qui si propone assume qualche rilevanza in considerazione, anche, degli effetti che azioni disinvolte di manovra sui vicari possono determinare nei confronti dei titolari.

Ormai oltre due anni e mezzo fa chi scrive ebbe a profetizzare (2): <<Le aumentate competenze del Sindaco in materia di nomina e revoca del segretario e, in generale, delle figure di vertice dell'ente locale (dal direttore generale ai dirigenti), se interpretate come una sorta di delega in bianco al primo cittadino, per consentirgli di avere le mani libere e nominare a seconda dell'opportunità chi creda come vice segretario infatti, può portare a conseguenze anche paradossali, stravolgendo il ruolo della riforma dello status del segretario comunale stesso e la funzione dell'agenzia e dell'albo dei segretari.

Un'attenta analisi della professionalità del vice segretario è richiesta perchè questi esercita la sua funzione non solo con la sostituzione del titolare, ma anche con la costante coadiuvazione nelle funzioni assegnate dalla legge al segretario, in particolare in quella di consulenza giuridico amministrativa che, come detto nel presente studio, è quella di maggior rilievo tra le competenze affidate al segretario>>.

In alcuni enti il vaticinio ha colto in pieno nel segno, sia nella sua prima parte pessimistica, sia nella seconda, ottimistica. Ovviamente, in altre enti l'oracolo ha colto in pieno solo per la parte iniziale. Il forum on line della rivista Giust.it ne è buona testimonianza. Ma anche in un comune friulano, protagonista delle sentenze con le quali il Tar Friuli ha assestato i primi scossoni al malcerto – ma ancora stabile – sistema della riforma dei segretari comunali si sta verificando l'attuazione di questa sorta di spoil system di risulta, che scende a cascata dal segretario a suo vicario.

Il sistema, descritto anche nel Bollettino dei segretari comunali curato dal dott. Carlo Saffioti, non è dissimile da quanto paventato da chi scrive circa tre anni fa. Si tiene ad arte vuota la sede di segreteria comunale, con brevi interregni costituiti da incarichi a tempo, cui non consegue la nomina definitiva. Nel restante periodo il primo cittadino, avendo operato un'opportuna riforma all'ordinamento degli uffici e dei servizi, nomina il vice segretario che più gli aggrada. A prescindere dall'individuazione di una specifica qualificazione professionale in capo al vicario. E non tenendo in conto che l'incarico di vicario del segretario, in realtà, non appare assimilabile agli incarichi di direzione di aree o settori amministrativi, essendo strettamente legato ad una professionalità assolutamente specifica, sicchè possa considerarsi se non un profilo professionale (essendo ormai questo istituto abolito) una mansione infungibile, assegnabile esclusivamente a soggetti reclutati per lo svolgimento precipuo delle funzioni vicarie che non assumono la carica di vice segretario in quanto dirigenti o responsabili di servizio, bensì aggiungono in una fase logicamente successiva all'acquisizione della posizione di vicari anche la direzione di un settore(3).

E' ciò che prevedeva, del resto, l'articolo 70 del Dpr 268/87, oggi, tuttavia, non più in vigore per effetto della vigenza della seconda tornata contrattuale di natura privatistica, come prevede l'articolo 72 del D.lgs 29/93. Ed infatti in applicazione di tale principio, il Tar del Lazio, con sentenza della sezione II n. 338 in data 19 febbraio 1997, stabilì che nel quadro del riassetto ordinamentale degli enti locali, agli art. 70 d.P.R. 13 maggio 1987 n. 268 e 52 comma 4 hanno inteso assicurare la continuità nell'espletamento della funzione di segretario comunale non solo nei casi di assenza o d'impedimento del titolare, ma anche nell'ipotesi di suo trasferimento ad altra sede o di cessazione dal servizio o dall'incarico, garanzia questa ottenibile solo tramite una figura istituzionale vicaria (vicesegretario) all'interno dell'Ente locale, con identici requisiti ed analoga professionalità, assicurata dalle stesse disposizioni regolamentari dell'Ente, cui è demandato di prevedere la corrispondente figura professionale e i relativi requisiti nella pianta organica e nel regolamento del personale.

Il giudice amministrativo stabilì, pertanto, che la previsione regolamentare alla base dell'istituzione della figura del vice segretario dovesse altresì disporre il possesso di identici requisiti ed analoga professionalità: è questo, tra l'altro, un principio generale d'organizzazione, rispondente al criterio della buona amministrazione, che richiede in capo al vicario il possesso di caratteristiche professionali analoghe se non identiche a quelle del titolare vicato.

L'applicazione di questo principio non dovrebbe essere ostacolata dal fatto che la norma legittimante la previsione della figura del vice segretario per via regolamentare sia alquanto laconica e non dica nulla in merito alle caratteristiche professionali che detto funzionario della possedere.

Tuttavia i fini attuatori delle previsioni della legge 127/97 hanno avuto buon gioco nel non tenere conto dei principi generali dell'ordinamento, a ciò legittimati dal vento contrario alla stessa ragion d'essere di un articolo quale il 97 della Costituzione, ritenuto ormai quale l'archetipo della norma costituzionale formale, superato o superabile da una mala intesa evoluzione della costituzione materiale. Sicchè, assumendo come postulato che l'articolo 17, comma 69, della legge 127/97 non richiede alcun requisito al vicario del segretario, demandando alla regolamentazione autonoma di ciascun ente la determinazione della sua professionalità, hanno pensato possibile considerare l'incarico di vicario un qualsiasi incarico dirigenziale, attribuibile in sostanza a qualsiasi apicale o divenuto tale dell'ente, sia o meno in possesso della laurea, sia stato o meno selezionato con una procedura analoga a quella del segretario.

E così lo spoil system del vice segretario finisce per l'incidere sullo stesso spoil system del segretario, e consente al sindaco disinvolto di andare ben oltre i confini della libertà di scelta del suo funzionario di fiducia prefigurati sia dalla legge 127/97, sia dal Dpr 465/97.

E' la conseguenza dell'errore di non aver previsto per il vicario del segretario un elenco speciale nell'albo, nel quale iscrivere solo soggetti dotati della qualificazione professionale necessaria, per evitare che a coprire la sede vi fossero uomini buoni per tutte le stagioni.

Il problema della legittimità dell'attribuzione delle funzioni di vicesegretario a soggetti non in possesso dei requisiti professionali non si ferma, per altro, al solo aspetto dell'abuso dello spoil system. Occorre tenere presente che il vicario esercita tutte le competenze del titolare, ivi compresi il rogito dei contratti in forma pubblica e la levata dei protesti.

L'eliminazione dell'autorizzazione prefettizia all'esercizio delle funzioni vicarie rimette al solo regolamento dell'ente (4) la legittimazione del vicario all'esercizio delle competenze del segretario in caso di vacanza, assenza o impedimento. Ma la legittimazione è valida, in quanto legittima sia anche la fonte che ne sta alla base. Un regolamento che consentisse la nomina del vicario senza prevedere un'adeguata procedura selettiva ed il possesso dei diplomi di laurea in Giurisprudenza, Economia e commercio e Scienze politiche, richieste per il segretario, potrebbe essere giudicato non legittimo. Al verificarsi di un danno a seguito della stipulazione di un contratto rogato da un vicario privo dei requisiti professionali richiesti il rischio dell'invalidazione della procedura e dello stesso regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi (per la parte concernente la figura vicaria ) è concreto. Ancora più gravi possono essere le conseguenze sulla levata dei protesti, i quali potrebbero essere considerati direttamente nulli appunto per carenza di requisiti dell'ufficiale che li ha prodotti. Senza contare, poi, l'invalidità di tutti gli atti di assistenza agli organi collegiali, quali i verbali di deliberazione, pareri, direttive e quant'altro.

Anche in questo caso la consapevolezza che la magistratura amministrativa possa fare ben poco, consente applicazioni disinvolte della normativa. E le piccole, grandi, storie di spoil system a tutti i livelli si moltiplicano.

LUIGI OLIVERI

(1) Ecco la successione degli interventi in merito:

(2) L. Oliveri, <<La nuova burocrazia degli enti locali dopo la legge "Bassanini due">>, ed. Ica, 1997, pagg. 106 e segg.

(3) Vedasi per maggiori approfondimenti L.Oliveri, <<Il potere di nomina dei dirigenti da parte del sindaco non si estende alla nomina del vicesgretario>>, in Comuni d'Italia n. 5/97, ed Maggioli.

(4) Qualche comune insiste nel prevedere la figura vicaria del segretario attraverso lo statuto, anche per dare maggiore solennità alla disposizione. Tuttavia, la fonte di produzione prevista dall'articolo 17, comma 69, della legge 127/97 è il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi: è questa la fonte legittimata dalla legge ad introdurre la figura del vice segretario. E non è un caso che il legislatore abbia insistito sul regolamento invece che sullo statuto. Il primo, infatti, viene approvato dalla giunta e non è soggetto a controllo: è uno strumento maggiormente flessibile e più idoneo allo spoil system sotto mentite spoglie, figlio della legge 127/97.