n. 11/2005 - © copyright

LUIGI OLIVERI

L’assalto alla dirigenza-3:
paracadutisti, feudatari e vassalli

Risale al numero 7-8 di questa rivista l’articolo [1] col quale si ebbe ad affermare: “non resta altro che aspettare il prossimo, sicuro passaggio. Quale? Naturalmente la sanatoria degli incarichi dirigenziali conferiti ai funzionari, ai sensi dell’articolo 19, comma 6, in applicazione della via italiana allo spoil system. Infatti, l’incarico dirigenziale ai funzionari è, ad un livello più basso, il pendant dell’incarico di prima fascia ad un dirigente di seconda. Manca ancora la norma che autorizzi, dopo un certo periodo di tempo, a consolidare la qualifica dirigenziale nel funzionario incaricato. Non v’è ragione alcuna di dubitare, tuttavia, che al prossimo giro favorevole, il funzionario “di fiducia” sarà certamente tutelato nel suo diritto a vedersi costituito un rapporto di lavoro dirigenziale indeterminato, una volta che siano state fatte le necessarie pressioni da forme organizzate dei “beneficiati” e che la “fiducia” in loro riposta si sia dimostrata fondata e fruttuosa.

E’, insomma, il principio del “paracadute”, che si applica agli incarichi di fiducia: a tempo determinato sì, ma solo all’inizio. L’apertura per tempo del paracadute consentirà sempre atterraggi morbidi: anzi, al contrario, si tratta di paracadute che non solo proteggono dalla forza di gravità, ma consentono di andare verso l’alto, e rimanerci”.

Non è la prima volta che lo spirito un po’ pessimistico, tipico della sicilianità del commentatore, gli permette di profetizzare eventi che poi realmente si verificano. D’altra parte, il legislatore ci ha abituato ad una certa prevedibilità, sicchè lo sforzo da Cassandra appare alquanto limitato. Però, almeno, a Cassandra nessuno dava retta. Gli aruspici in tema di iniziative legislative, invece, colgono sempre nel segno.

E così si apprende [2] che nella congerie di emendamenti al disegno di legge finanziaria ne spiccano alcuni il cui fine consiste di consentire a tutti coloro che hanno prestato servizio nella pubblica amministrazione per almeno due anni consecutivi, con un contratto a tempo determinato ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 di vedersi trasformato il posto in contratto a tempo indeterminato, ovviamente senza alcuna prova concorsuale.

Si dirà che si tratta solo di emendamenti ancora non approvati. Si osserverà che difficilmente si potrà reperire la copertura finanziaria, in tempi di ristrettezze economiche e di ben diverse priorità. Si aggiungerà la sottolineatura della troppo evidente violazione di ogni minimo principio posto dagli articoli 97 e 98 della Costituzione. Sicchè, l’eventuale bocciatura degli emendamenti (ma, chi sarebbe disposto a scommetterci?) porterebbe a ritenere l’ineluttabilità della reiezione della proposta legislativa.

Le cose, tuttavia, non stanno affatto così e la bocciatura eventuale degli emendamenti non escluderebbe assolutamente che in futuro essi potranno divenire legge.

L’esperienza, in tema di applicazione di norme varie sullo spil system dovrebbe insegnare: proposte sulla promozione anticipata dei dirigenti generali dello Stato con meno di 5 anni di anzianità e sulla possibilità di conferire incarichi dirigenziali ex articolo 19, comma 6, ai funzionari della medesima amministrazione conferente vennero presentate con emendamenti al disegno di legge finanziaria per il 2005. Ma, la pervicacia del legislatore non lo ha fatto arrendere e tali proposte divennero legge solo un po’ più tardi, la scorsa estate con la legge 168/2005, di conversione del decreto legge 115/2005.

Sta di fatto che gli emendamenti proposti ora al disegno di legge finanziaria 2006 sono assolutamente coerenti con una visione della dirigenza tutta di stampo feudale.

Lo spoil system all’italiana mira a compensare la sottrazione delle funzioni gestionali agli organi di governo con l’attribuzione nei loro riguardi del potere di nominare ed incaricare i dirigenti preposti alla gestione: il tutto, allo scopo di valorizzare l’investitura popolare degli organi eletti dal popolo, evitando una contrapposizione di poteri con la dirigenza.

Anche l’applicazione disincantata di tale principio, che non nasce oggi, ma è frutto di elaborazioni svolte nel corso di tutti gli anni ’90 del passato secolo, appare difficile da armonizzare con la Costituzione e fin qui la Consulta ha fatto di tutto per non affrontare le questioni sollevate o, comunque, per risolvere senza entrare nel delicatissimo cuore del problema.

Il fatto è, però, che il principio dello spoil system o, meglio, del potere di nomina ed incarico delle figure dirigenziali pubbliche è attuato in modi tutt’altro che disincantati. L’esempio della regione Lazio è, in proposito, fulgido e chiarissimo.

In realtà, l’organo di governo in quanto forte dell’investitura si sente chiamato ad un compito che ritiene ineluttabile e non conculcabile: deve poter gestire. E se non può farlo in prima persona (il che, spesso, non è un male: qualche responsabilità in meno) deve poterlo fare in via mediata. Dunque, il dirigente deve trovare un’investitura a sua volta. Non essendo prevista l’elezione della dirigenza, l’investitura deve derivare da chi ha preso i voti. Il politico, pertanto, crea il dirigente. Il dirigente deve, dunque, ricavare la sua funzione dall’investitura politica e non da modalità “tecnocratiche” di accesso alla funzione, quali il concorso.

Insegnano spesso, i politici, che chi vince un concorso non deve lavorare per cercare e mantenere il consenso. Imparzialità, buon andamento, economicità dell’azione amministrativa visti nell’ottica del rispetto delle esigenze di chi vota e non dell’applicazione della legge, assumono una veste tale da lasciare tranquillo il politico: il dirigente che così opera è un buon dirigente.

Al contrario, il dirigente che accede per concorso, esente da investiture d’onore, può anche agire in applicazione pedissequa dei principi indicati prima, prescindendo da come il destinatario dell’azione amministrativa abbia votato. Ciò rappresenta, nella visione “feudataria” dello spoil system, una ragione di conflitto anche solo potenziale tra organo politico e dirigente.

E’, dunque, indispensabile applicare i principi “feudatari” all’investitura dei dirigenti, i quali è preferibile siano “creati” come in un atto di vassallaggio. L’organo di governo li incarica dirigenti-vassalli. Il paracadute che garantisca la permanenza nel vassallaggio o, anche, la concessione di un piccolo feudo/incarico a tempo indeterminato, sarà frutto o della comprovata fiducia, o dell’intento di lasciare dei “cavalli di Troia” nell’eventuale nuova compagine amministrativa che sarà eletta (spesso gli atti di vassallaggio sono adottati a fine legislatura).

Il sistema della nomina di dirigenti esterni ai sensi dell’articolo 19, comma 6, con successiva eventuale sanatoria è, dunque, perfetto, a questo fine.

Era quello che il legislatore intendeva ottenere quando approvò il d.lgs 29/1993 e il d.lgs 80/1998? Forse no. Si poteva prevedere che la flessibilizzazione esasperata della dirigenza portasse a questi estremi? Certamente sì.

La formalizzazione degli emendamenti, qualunque fine facciano in questa sessione di legge finanziaria per il 2006, è, allora, da intendere come l’ufficializzazione di un passaggio chiaro a tutti, anche se fin qui in pochi hanno voluto esprimerlo: la dirigenza è destinata ad essere interamente ad accesso aperto e senza concorso. La dirigenza del futuro, un futuro non tanto lontano, sarà formata da dirigenti investiti dai politici; solo una piccola percentuale otterrà incarichi stabili, al culmine di una diuturna prova di fedeltà, oltre che di capacità.

Non è questo ciò che prevede la Costituzione. Tuttavia, non si può non porre, di nuovo, la seguente domanda: non sarebbe, in questo quadro, più trasparente modificare gli articoli 97 e 98 della Costituzione, abolire i concorsi, prevedere senza falsi pudori una compagine amministrativa non “di parte”, non “schierata”, ma reclutata, premiata e con possibilità di carriera legate al mandato politico? Manca, comunque, così tanto, ormai, a questo approdo?