n. 9/2004 - © copyright

FRANCESCO MARIA NURRA *

Brevi considerazioni sulle modalità e criteri di riparto negli enti locali degli incentivi e delle spese per la progettazione di cui all’articolo 18 della Legge 11 febbraio 1994, n. 109.

Com’è noto, l’articolo 17 della Legge 11 febbraio 1994, n. 109 (in Gazz. Uff. del 19 febbraio, n. 41). - Legge quadro in materia di lavori pubblici, disciplina l’effettuazione delle prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva nonché alla direzione dei lavori ed agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale delle opere pubbliche [1].

Il successivo articolo 18 regola come segue gli Incentivi e spese per la progettazione:

1. Una somma non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 16, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo dell'1,5 per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. Le quote parti della predetta somma corrispondenti a prestazioni che non sono svolte dai predetti dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono economie. I commi quarto e quinto dell'articolo 62 del regolamento approvato con regio decreto 23 ottobre 1925, n. 2537, sono abrogati. I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera b), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri.

2. Il 30 per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 1, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.

2-bis. A valere sugli stanziamenti iscritti nei capitoli delle categorie X e XI del bilancio dello Stato, le amministrazioni competenti destinano una quota complessiva non superiore al 10 per cento del totale degli stanziamenti stessi alle spese necessarie alla stesura dei progetti preliminari, nonché dei progetti definitivi ed esecutivi, incluse indagini geologiche e geognostiche, studi di impatto ambientale od altre rilevazioni, alla stesura dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494, e agli studi per il finanziamento dei progetti, nonché all'aggiornamento ed adeguamento alla normativa sopravvenuta dei progetti già esistenti d'intervento di cui sia riscontrato il perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera. Analoghi criteri adottano per i propri bilanci le regioni e le province autonome, qualora non vi abbiano già provveduto, nonché i comuni e le province e i loro consorzi. Per le opere finanziate dai comuni, province e loro consorzi e dalle regioni attraverso il ricorso al credito, l'istituto mutuante è autorizzato a finanziare anche quote relative alle spese di cui al presente articolo, sia pure anticipate dall'ente mutuatario.

2-ter. I pubblici dipendenti che abbiano un rapporto di lavoro a tempo parziale non possono espletare, nell'ambito territoriale dell'ufficio di appartenenza, incarichi professionali per conto di pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, se non conseguenti ai rapporti d'impiego.

2-quater. È vietato l'affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, collaudo, indagine e attività di supporto a mezzo di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle previste dalla presente legge.

La dottrina, la giurisprudenza [2] e, più recentemente, il legislatore, si sono soffermati prevalentemente sugli aspetti inerenti gli oneri riflessi e se gli stessi siano da considerare o meno inclusi all’interno del fondo medesimo [3].

Il CCNL di lavoro del comparto regioni autonomie locali ha invece contrattualizzato [4] gli incentivi [5].

Non sono stati invece oggetto di particolare attenzione gli aspetti relativi al riparto tra il personale indicato nell’articolo 18, le cui modalità e criteri previsti in sede di contrattazione decentrata devono essere assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione.

Ciascun ente locale ha potuto così, dopo aver attivato le procedure di contrattazione decentrata integrativa aziendale, adeguare e adattare, con propri regolamenti, il meccanismo di riparto alle esigenze di organizzazione, all’entità e alla complessità delle opere da realizzare.

La lettera, lo spirito e la ratio della norma in esame sono chiari e palesi: il legislatore ha voluto, a suo tempo, porre un freno alle pubbliche amministrazioni per l’affidamento di incarichi di progettazione a professionisti esterni, individuando appunto, un compenso, a vantaggio della stessa amministrazione dell’1,5 per cento, in quanto, allora, il valore degli oneri per questi progettisti, su scala nazionale, era ammontante a circa l’8 per cento e quindi tale norma determinava un risparmio dei costi per lo Stato pari alla differenza [6].

Si è voluto, in definitiva, incentivare la redazione dei progetti all’interno degli uffici tecnici delle pubbliche amministrazioni[7] e realizzare nel contempo notevoli risparmi di spesa [8].

Il legislatore richiede alle singole amministrazioni le necessarie valutazioni in merito ai seguenti aspetti:

A) determinazione della percentuale effettiva di incentivazione (fino al 2 per cento ex articolo 3, comma 29 della Legge 24 dicembre 2003, n. 350) da stabilire in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare;

B) ripartizione dell’incentivazione economica aggiuntiva tenuto conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere a vantaggio del personale dipendente che svolga i seguenti compiti e funzioni:

a)     responsabile unico del procedimento;

b)     redazione del progetto,

c)      redazione del piano della sicurezza [9],

d)     direzione dei lavori,

e)     collaudo,

f)       loro collaboratori.

È chiaro che i regolamenti adottati dagli enti locali devono risultare coerenti con l’articolo 18, con riguardo agli elementi di cui sopra. È evidentemente da considerare in contrasto una disciplina regolamentare che non tenga conto dei vincoli previsti dal legislatore nel determinare il limite massimo fino al 2 per cento.

Il fondo così determinato nella sua quota massima va utilizzato per remunerare l’insieme delle specifiche prestazioni da svolgere all’interno, per conto e nell’interesse dell’ente di appartenenza.

È parimenti da considerare in contrasto l’applicazione di percentuali di ripartizione che non tengano conto dei parametri della legge [10] e siano irragionevolmente squilibrate a favore o del responsabile unico del procedimento oppure del restante personale incaricato della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e i rispettivi collaboratori.

Tant’è che le quote parti del fondo corrispondenti a prestazioni che non sono svolte dai dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono economie [11].

Può accadere infatti che, dietro pressione delle organizzazioni sindacali (che nella fase della contrattazione decentrata svolgono un ruolo fondamentale quali portatori di interessi degli uffici tecnici), si arrivi ad un vero e proprio stravolgimento nell’applicazione della legge statale, con la conseguenza di concretizzare effetti diametralmente opposti e contrari rispetto a quelli voluti dal legislatore.

In realtà, una ripartizione che non tenga conto della relazione tra responsabilità professionali/specifiche prestazioni da svolgere, oltre che essere contraria alla legge, non incentiva certamente le c.d. progettazioni interne e i conseguenti risparmi di spesa.

Al contrario, disincentiva fortemente i tecnici dall’effettuare qualsiasi altra prestazione diversa dalla funzione di responsabile unico del procedimento, che da sola consente, in molti casi, di ottenere, come trattamento accessorio, la gran parte del fondo senza dover effettuare alcuna delle altre impegnative specifiche prestazioni, che puntualmente vengono quindi affidate all’esterno.

È chiaro che in tal caso il tutto si risolve in un aumento dei costi complessivi delle opere pubbliche o, quanto meno, a parità di finanziamento, in minori quantità di opere e lavori realizzati a causa delle minori economie a valere sul fondo del 2 per cento.

Oltre alla quota destinata all’incentivo (o alla maggior parte di esso) occorre infatti accantonare e sottrarre ai lavori le risorse necessarie per gli onorari professionali per gli incarichi esterni.

Una soluzione ragionevole potrebbe essere quella di suddividere percentualmente le singole specifiche prestazioni da svolgere per le quali la legge prevede gli incentivi in maniera che le stesse vengano retribuite in connessone con le [tenuto conto delle] responsabilità professionali [12] e di conseguenza proporzionalmente all’effettiva quantità e qualità del lavoro richiesto e effettivamente prestato [13].

Basterebbe quindi individuare in cosa consistano, dal punto di vista legislativo e tecnico-professionale, le prestazioni professionali richieste al personale degli uffici tecnici e destinare alle stesse la percentuale corrispondente dell’incentivo fino al 2 per cento [14].

Solo in tal modo gli uffici tecnici delle stazioni appaltanti sarebbero effettivamente incentivati, le amministrazioni risparmierebbero notevoli risorse utilizzabili nel quadro economico per realizzare maggiori lavori nell’opera pubblica programmata e si eviterebbero, in ultima istanza, eventuali responsabilità di natura contabile per aver erogato incentivi economici in maniera sostanzialmente difforme da quanto previsto dalle leggi vigenti.