n. 11/2003  - © copyright

NICOLA NIGLIO (*)

Assunzioni di personale nella P.A.: i recenti provvedimenti governativi di attuazione della Finanziaria 2003

1.- Premessa.

Le politiche adottate dai Governi nel corso dell’ultimo quinquennio concernenti le assunzioni di personale nelle pubbliche amministrazioni hanno avuto, in generale, il duplice obiettivo di contenere i costi della spesa pubblica e di ridurre il numero eccessivo di dipendenti pubblici, fenomeno questo che riguardava e riguarda indistintamente tutti i settori della pubblica amministrazione.

 Il perseguimento di questi obiettivi ha caratterizzato prevalentemente le scelte operate dai Governi nel periodo che va dal 1996 al 2000 che ha visto l’introduzione nel nostro Paese del modello della programmazione triennale dei fabbisogni, ed in particolare, limitatamente alle amministrazioni dello Stato, agli enti pubblici non economici e il settore sicurezza (1), della programmazione trimestrale e successivamente semestrale delle assunzioni.

 Detta scelta ha permesso il raggiungimento di ottimi risultati soprattutto in termini di riduzione, sia in valore assoluto sia relativo, del numero di dipendenti pubblici.

 Il dato più interessante riguarda gli andamenti della consistenza del personale appartenente alle amministrazioni (tra quelle destinatarie dell’art. 39 della l. n. 449/97) statali ed agli enti pubblici non economici di rilevanza nazionale:

Tab.1

Fonte: Conto annuale.

*I valori al 2002 rappresentano una stima.

(1)       In detto settore è incluso il personale delle Agenzie fiscali (circa 6000 unità), ma è escluso quell’appartenente alle Forze armate ed ai Corpi di polizia.

 I risultati dimostrano che nel quadriennio 1999/2002 nel settore ministeri (vedere grafico sottostante) nonché quello degli enti pubblici nazionali non economici, si è verificata una riduzione nella consistenza del personale (rispettivamente -8,20% e –0,22%, molto considerevole nel settore dei ministeri), la quale nel suo complesso ha permesso di raggiungere l’obiettivo della riduzione complessiva del 6,78%, decisamente superiore al tasso complessivo di riduzione programmata del 4,50% previsto dalle leggi finanziarie dal 1998 al 2001.

Il meccanismo della programmazione, infatti, ha permesso, in particolare in quei settori le cui assunzioni erano subordinate ad una preventiva autorizzazione governativa, di perseguire più facilmente, mediante il controllo costante dei flussi di nuovo personale in entrata (incluso quello proveniente dalla mobilità intercompartimentale), gli obiettivi di contenimento della spesa per il personale entro i vincoli di finanza pubblica e di riduzione del personale in servizio.

 Rispetto al passato, con le Finanziarie 2002 e 2003 (2) si è assistito ad un’inversione di tendenza.

 Il sistema attuale cui il Governo si è ispirato nella scelta tra i diversi sistemi di controllo delle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni nel corso degli ultimi due anni è quello che vede la presenza simultanea di due diversi modelli che hanno caratterizzato le scelte di politica di controllo dei flussi in entrata di personale nella P.A. nell’ultimo quindicennio.

 Essi sono:

1. la pianificazione annuale e centralizzata degli accessi introdotto con la legge finanziaria del 1986 (l. 28 febbraio 1986, n. 41) il quale prevede, da un lato, il divieto per le singole amministrazioni di procedere autonomamente ad assunzioni di personale e, dall’altro, la definizione, a livello centrale, di un piano annuale di assunzioni in deroga al generale divieto;

2. il decentramento delle decisioni di assumere personale, subordinatamente al rispetto di determinate condizioni, fondato, da un lato, sul contenimento delle assunzioni entro una determinata percentuale delle cessazioni dal servizio (il c.d. blocco parziale del turn-over) e, dall’altro sulle assunzioni in deroga.

 L’obiettivo che si proponevano di raggiungere i due citati modelli era principalmente quello di contenere i costi della spesa pubblica mentre, a differenza di quanto prevedeva il meccanismo della programmazione delle assunzioni, era attribuita un’importanza secondaria all’altra esigenza che era quella di ridurre il numero di dipendenti pubblici entro prefissati tassi percentuali annui di riduzione del personale in servizio.

 2.- Il quadro normativo di riferimento (art. 34 l. n. 289/2002).

 L’anno 2003, dopo circa un anno e mezzo di blocchi più o meno totali (l’ultimo provvedimento generale di autorizzazione alle assunzioni che il Governo ha emanato e che ha riguardato le Amministrazioni statali, gli enti pubblici non economici e il settore della sicurezza, risale all’anno 2001 (3), può essere considerato l’anno della ripresa dei processi assunzionali nelle pubbliche amministrazioni.

 La legge finanziaria 2003 (l. 27 dicembre 2002, n. 289), ha segnato, infatti, la ripresa dei processi di reclutamento di personale nelle amministrazioni pubbliche.

 La nuova normativa prevede due distinte novità.

·         I nuovi organici.

 L’articolo 34, commi 1, 2 e 3 della l. n. 289/2002, che esclude espressamente i comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti, prevede che i nuovi organici vengano rideterminati alla luce dei principi di cui all’articolo 1, comma 1, del D.L.vo n. 165/2001 (migliore utilizzazione delle risorse umane anche attraverso la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti e l’applicazione di condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro).

 Detta rideterminazione deve, altresì, tenere conto del processo di riforma delle Amministrazioni ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59 e della legge 6 luglio 2002, n. 137, delle disposizioni di specifici settori, dei processi di trasferimento di funzioni alle regioni ed agli enti locali previsti dalla legge n. 59/97 e dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, i quali comportano una riduzione del fabbisogno di risorse umane, nonché della trasformazione o soppressione di enti ed organismi pubblici e dell’esternalizzazione di determinate attività, in conseguenza delle quali l’art. 36 della legge n. 448/2001 dispone che le Pubbliche Amministrazioni apportino, con le modalità previste dai rispettivi ordinamenti, “le relative variazioni in diminuzione alle proprie dotazioni organiche” che “Ai fini dell’individuazione delle eccedenze di personale e delle conseguenti procedure di mobilità, si applicano le vigenti disposizioni, anche di natura contrattuale”.

 Sono previsti, in merito, due vincoli tassativi:

1. Il rispetto del principio di invarianza della spesa;

2. Il limite dei posti complessivi di organico di diritto individuati alla data del 29 settembre 2002 da appositi provvedimenti.

 Riguardo al primo punto, è condivisibile la tesi secondo cui ci si deve riferire alla spesa potenziale e non a quell’effettiva (4). Infatti, l’invarianza della spesa dovrà derivare dal rapporto tra quella derivante da tutti i posti coperti nella dotazione rideterminata e i posti, siano coperti che vacanti, nella dotazione vigente al 29 settembre 2002. Ciò, infatti, non precluderebbe all’ente la possibilità di avviare procedure di reclutamento e di ultimare quelle già cominciate.

 Il secondo vincolo riguarda il limite dei posti di organico nella nuova dotazione dato dal numero dei posti vigenti nella dotazione del 29 settembre 2002, comprensivo sia di quelli vacanti sia di quelli già coperti alla medesima data.

 Nell’attesa del perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione degli organici, questi ultimi sono provvisoriamente individuati in misura pari ai posti coperti al 31/12/2002 nei quali devono essere compresi gli eventuali posti per i quali, alla medesima data, siano in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale.

·         Le assunzioni a tempo determinato ed indeterminato.

 La nuova normativa, nello stabilire anche per il 2003 il blocco degli accessi, prevede alcuni limiti ed esclusioni.

 Essi riguardano:

1.      limiti, vincoli, deroghe ed esclusioni relativi alle assunzioni di personale a tempo indeterminato;

2.      limiti e vincoli concernenti le assunzioni di personale a tempo determinato.

 Riguardo al primo punto, l’art. 34, comma 4, della legge n. 289/2002 ha stabilito il divieto per l’anno 2003 di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nei confronti delle amministrazioni pubbliche di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

 Detto blocco non riguarda le categorie protette, il comparto scuola e le figure professionali non fungibili la cui consistenza in organico non sia superiore all’unità.

 I successivi commi 5 e 6 del medesimo articolo 34 hanno previsto, inoltre, una specifica possibilità di deroga al citato divieto di assunzione in favore delle Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ivi incluse le Forze armate, i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, gli enti pubblici non economici, ivi compresi gli enti pubblici non economici, ivi compresi gli enti di cui all’art. 70, comma 4 del D.lgt. n. 165/2001, le università e gli enti di ricerca.

 Nell’ambito della predetta deroga, le citate amministrazioni possano procedere, per l’anno 2003 e previo esperimento delle procedure di mobilità e per effettive, motivate e indilazionabili esigenze di servizio, ad avviare assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa annua a regime pari a 220 milioni di euro, mediante l’utilizzo di un fondo costituito nell’ambito dello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze con uno stanziamento pari a 80 milioni di euro per l’anno 2003 e a 220 milioni di euro a decorrere dall’anno 2004 e previa autorizzazione del Governo.

 Il d.P.R. 31 luglio 2003, come vedremo nel prossimo paragrafo, ha dato attuazione a detta disposizione.

 Per quanto concerne le assunzioni degli enti territoriali, l’art. 34, comma 11, l. n. 289/2002 ha previsto che le regioni, gli enti appartenenti al Servizio Sanitario nazionale, le province e i comuni possano avviare procedure di assunzioni di personale a tempo indeterminato, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e di determinati criteri e limiti che dovranno essere fissati da appositi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri. In particolare, detta normativa ha previsto che i citati decreti presidenziali debbano essere emanati previo accordo tra Governo, regioni e autonomie locali in sede di Conferenza Unificata e dovranno fissare i criteri ed i limiti per le assunzioni di personale nell’anno 2003 a favore delle amministrazioni regionali, provinciali e per i comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti che abbiano rispettato il patto di stabilità interno per il 2002, nonché per gli altri enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale. Dette assunzioni dovranno, comunque, fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilità, essere contenute entro percentuali non superiori al 50 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso dell’anno 2002, ad eccezione delle assunzioni per il personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale.

 Al riguardo, dopo l’Accordo raggiunto in Conferenza Unificata lo scorso 19 giugno, sono stati emanati il 12 settembre i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri che hanno dato attuazione alla citata disposizione.

 Riguardo al secondo punto, il comma 13 dell’art. 34 ha previsto che le amministrazioni di cui di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, fra cui gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità per l’anno 2002 (pertanto non c’è alcun limite per quelli che hanno rispettato il patto di stabilità), possano procedere all’assunzione di personale a tempo determinato nel limite del 90 per cento della spesa media annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001. Da detto limite è escluso il personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale, nonché gli enti di ricerca, l’ISPELS, l’ASI e le scuole superiori ad ordinamento autonomo i cui oneri derivanti dalle assunzioni a tempo determinato ricadono su fondi derivanti da contratti con le istituzioni comunitarie e internazionali.

 In merito, alcuni pareri del Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero dell’economia hanno contribuito a chiarire gran parte delle problematiche sorte all’indomani dell’entrata in vigore della citata normativa

3.- Il decreto del Presidente della Repubblica del 31 luglio 2003.

 Il decreto del Presidente della Repubblica del 31 luglio 2003 è uno dei provvedimenti governativi emanati ai sensi dell’art. 39, comma 3 ter, della legge 27 dicembre 1997, n 449 che attua i commi 5 e 6 dell’articolo 34 della legge n. 289/2002 autorizzando complessivamente un contingente di complessive 6.967 unità corrispondenti ad una spesa annua lorda pari a 219.783.023, di cui 57.969.404 euro quale onere relativo all’anno 2003 e 219.783.023,00 euro corrispondente alla spesa complessiva annua lorda a regime per l’anno 2004, da far valere sul fondo di cui all’articolo 34, comma 5 della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

 Detto contingente di assunzioni autorizzate è suddiviso tra i settori di amministrazioni secondo la tabella sottostante.

Tabella 2

 Gli oneri finanziari relativi all’anno 2003 e 2004 elencati nella suindicata tabella 2 riguardano il limite di spesa che le amministrazioni possono sostenere per le assunzioni delle unità di personale complessivamente autorizzate in deroga al blocco.

 Detti oneri corrispondono al trattamento economico spettante al personale da assumere previsto dai Contratti collettivi nazionali di comparto, comprensivo degli oneri accessori nonché degli incrementi economici stimati derivanti dai rinnovi contrattuali relativi al biennio economico 2002 -.2003.

 Secondo quanto previsto dalla legge finanziaria 2003 nonché dal menzionato DPR del 31 luglio, possono ritenersi casi di esclusione dalla deroga:

1.      le assunzioni che non comportano un aggravio di spesa a carico del bilancio pubblico. Infatti, secondo quanto affermato dal TAR Molise in una recente pronuncia, nel caso in cui un’assunzione non comporta un aggravio di spesa la stessa può considerarsi fuori dal blocco in quanto quest’ultimo ha esclusivamente l’obiettivo di impedire un aumento della spesa pubblica (5);

2.      le progressioni verticali derivanti dai processi di riqualificazione interni in attuazione dei CCNL ed integrativi relativi ai diversi comparti della Pa, in quanto non sono ritenute nuove assunzioni bensì modificazioni di rapporti già esistenti, il cui onere finanziario è a carico dei bilanci delle medesime amministrazioni (6);

3.      le assunzioni mediante mobilità di un dipendente di un’amministrazione verso un’altra amministrazione la quale è noto non comporta un aggravio di spesa a carico del bilancio pubblico (7);

4.      le assunzioni di figure professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia superiore all’unità;

5.      le assunzioni del personale appartenente alle categorie protette;

6.      le assunzioni di personale disposte con sentenze di annullamento di graduatorie concorsuali divenute definitive che riconoscano ai ricorrenti la possibilità di essere assunti con decorrenza giuridica identica a quella degli altri candidati nel frattempo assunti dalla medesima amministrazione (8);

7.      le procedure di conversioni in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di formazione lavoro scaduti nell’anno 2002 o che scadranno nell’anno 2003 le quali sono sospese fino al 31 dicembre 2003 come previsto dall’articolo 34, comma 18 della l. n. 289/2002;

8.      il personale appartenente al ruolo esaurimento da inquadrare, mediante una procedura selettiva per titoli di servizio e professionali, nella qualifica dirigenziale ai sensi dell’articolo 5 della legge n. 145/2002 (9) in quanto detta procedura si configura come una procedura “di inquadramento” piuttosto che “di assunzione”.

 I commi 5 e 6 dell’articolo 34 della l. n.289/2002, prevedono una specifica deroga al divieto di assunzione a tempo indeterminato in favore delle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ivi incluse le Forze armate, i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti di ricerca.

 Nell’ambito della citata deroga la normativa prevede alcuni criteri di priorità e precedenza, dettati da particolari esigenze funzionali ed organizzative nonché la finalità di favorire l’immissione di specifiche professionalità e categorie di personale.

 Le priorità riguardano:

1.      l’assunzione di personale addetto a compiti connessi alla sicurezza pubblica, al rispetto degli impegni internazionali, alla difesa nazionale, al soccorso tecnico urgente, alla prevenzione e vigilanza antincendio, alla ricerca scientifica e tecnologica, al settore della giustizia ed alla tutela dei beni culturali;

2.      l’assunzione di vincitori di concorsi già espletati alla data del 29 settembre 2002 nonché di quelli risultanti da procedure concorsuali in corso alla medesima data che si sono concluse con l’approvazione della relativa graduatoria di merito entro e non oltre il 31 dicembre 2002.

 Per l’immissione dei vincitori di concorsi, la priorità riguarda le procedure concorsuali pubbliche già espletate e concluse alla data del 29/9/2002, cioè quelle di cui, entro la medesima data, risulti essere stata già approvata la relativa graduatoria di merito e dichiarati vincitori, entro i limiti dei posti messi a concorso, i candidati utilmente collocati nella medesima, tenuto conto delle precedenze e delle preferenze. Restano esclusi, pertanto, gli idonei alle medesime procedure.

 Sono, altresì, compresi nella ripetuta priorità anche i candidati dichiarati vincitori di procedure concorsuali in atto alla data del 29/9/2002 ma conclusesi, con l’approvazione della graduatoria di merito, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2002.

 Le due distinte priorità hanno, in realtà, una valenza diversa.

 Infatti, nell’ambito delle priorità cosiddette funzionali e per materia cioè quelle dettate da particolari esigenze funzionali ed organizzative delle amministrazioni pubbliche tra quelle elencate al precedente punto 1), le amministrazioni destinatarie della predetta normativa possono ottenere l’autorizzazione, nel rispetto di quanto previsto dai commi 1, 2 e 3 del medesimo articolo 34 in materia di rideterminazione delle dotazioni organiche, anche nei casi espressamente esclusi dalla priorità di cui al precedente punto 2) e cioè nel caso di:

1) utilizzo di graduatorie approvate anche successivamente al 31 dicembre 2002;

2) assunzione di vincitori ma anche di idonei;

3) procedure di reclutamento ancora in corso nell’anno 2003 purchè i relativi contratti individuali siano stipulati entro il medesimo anno (10).

 Il DPR del 31/7/2003 ha attuato il meccanismo previsto dall’art. 34 l. n. 289/2002 il quale prevede che le assunzioni autorizzate in deroga debbano rispettare il limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa annua lorda da far valere sul fondo di cui al comma 5 del citato art. 34. Il legislatore ha voluto, pertanto, applicare alla procedura dell’autorizzazione ad assumere per vigente per l’anno 2003, il meccanismo secondo cui in base alle risorse finanziarie appositamente stanziate dalla legge finanziaria è stato possibile autorizzare un contingente di assunzioni fino a concorrenza di detta spesa.

In merito, il citato decreto prevede che, per esigenze organizzative e gestionali sopravvenute, le amministrazioni autorizzate che intendessero assumere unità di personale appartenenti a categorie e professionalità diverse rispetto a quelle autorizzate, ovvero utilizzare graduatorie concorsuali diverse rispetto a quelle considerate nel corso dell’istruttoria prevista dall’articolo 39, comma 3-bis della legge 27 dicembre 1997, n. 449, possano avviare le relative assunzioni, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 34 della legge 27 dicembre 1997, n. 289 e fermo restando il limite delle risorse finanziarie assegnate a ciascuna amministrazione dal citato decreto.

Ma questo elemento di flessibilità è stato ulteriormente esteso laddove si è previsto che le medesime amministrazioni possono, in via eccezionale, avviare ulteriori assunzioni, rispetto a quelle già autorizzate, fermo restando il limite delle risorse finanziarie assegnate a ciascuna amministrazione dal citato D.P.R. 31 luglio 2003 e la verifica dei costi effettivi da parte del Ministero dell’Economia – RGS-IGOP.

Le eventuali ed ulteriori assunzioni devono essere avviate nel rispetto dei criteri di priorità stabiliti dall’art. 34, comma 6, della legge n. 289/2002 e che, nel caso di assunzioni di personale già in servizio, l’onere va calcolato sulla base del differenziale di spesa (11).

4.- I decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri concernenti le assunzioni negli enti territoriali.

 Il comma 11 dell’art. 34 l. n. 289/2002, prevede che, ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, è affidata a decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo un accordo tra Governo, Regioni ed autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata, la fissazione dei criteri e dei limiti in materia di assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2003 per le amministrazioni regionali, per le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l’anno 2002, per gli altri enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale.

 L’accordo previsto dalla citata normativa è stato raggiunto in Conferenza Unificata il 19 giugno 2003 e trasfuso nei due DPCM che il Ministro della funzione pubblica ha firmato il 12 settembre e successivamente registrati dalla Corte dei Conti, che fissano distintamente per le regioni, gli enti del SSN e gli enti locali, i criteri e i limiti per le assunzioni di personale a tempo indeterminato per l’anno 2003.

 Alla luce di quanto previsto dalla normativa finanziaria nonchè di quella che ha attuato la medesima, si vuole tentare di chiarire tutte le questioni legate all’entrata in vigore dei citati regolamenti. E’ necessario, innanzitutto, chiarire i seguenti punti:

1.      i soggetti destinatari e non della citata normativa;

2.      i casi di esclusione dal blocco e dai limiti fissati dal comma 11 dell’articolo 34;

3.      i criteri che le amministrazioni devono seguire per avviare le assunzioni a tempo indeterminato;

 Riguardo al primo punto, i soggetti destinatari della predetta normativa sono i seguenti:

1.      le regioni a statuto ordinario con esclusione di quelle a statuto speciale e le province autonome in quanto previsto dall’articolo 95, comma 2, della legge n. 289/2002 e dall’articolo 1, comma 4 del DPCM. Detta previsione di esclusione dal blocco si applica alle regioni a statuto speciale e non anche agli enti e alle aziende appartenenti al SSN ed agli enti locali che risiedono nelle predette regioni ad eccezione dei casi in cui le stesse regioni hanno emanato una specifica normativa regionale che fissa, in materia, per detti enti una differente disciplina.

2.      gli enti e le aziende appartenenti al Servizio sanitario nazionale. Rientrano, pertanto, tra detti enti gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS), le Agenzie per i Servizi Sanitari Regionali, gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali (II.ZZ.SS.), le Aziende Unità Sanitarie Locali e le Aziende Ospedaliere ;

3.      gli enti strumentali regionali quali gli enti di sviluppo agrario (l. 386/76), gli Istituti Case Popolari (IACP), gli enti provinciali per il turismo e le Aziende di promozione turistica, gli enti fieristici. I detti enti non rientrano le IPAB;

4.      le province che abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2002;

5.      i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2002. Sono esclusi, pertanto, dai vincoli assunzionali previsti dalla normativa finanziaria i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti in quanto espressamente previsto dal DL n. 50 del 31/3/2003, convertito nella legge n. 116 del 20/5/2003;

6.      gli altri enti locali previsti dal TUEL D.lgt. n. 267/2000, quali le unioni di comuni, i Consorzi di enti locali, le Comunità montane etc.

 Riguardo al punto 2, i casi di esclusione dal blocco e dai limiti fissati dal comma 11 dell’articolo 34 sono i seguenti:

1.       procedure di mobilità di personale;

2.       assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze alle regioni e agli enti locali il cui onere sia coperto dai trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione delle unità di personale;

3.       assunzioni, nel caso di trasferimento di funzioni e competenze previsto con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con relativa assegnazione di personale e fermo restando il punto 2), di un numero di unità pari a quello definito dal citato decreto presidenziale nel caso in cui le previste procedure di mobilità non siano mai state attivate;

4.        assunzioni di figure professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia superiore all’unità;

5.        assunzioni del personale appartenente alle categorie protette;

6.        i casi già descritti ai punti 1, 2 e 3 al recedente paragrafo.

 Per la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili si condivide la tesi secondo l’eventuale assunzione può essere effettuata solo nel rispetto del patto di stabilità interno per l’anno 2002, e quindi delle disposizioni assunzionali previste dal medesimo articolo 34 della l. n. 289/2002 (13).

 In merito al terzo ed ultimo punto, i DPCM fissano i criteri ed i limiti per le assunzioni da effettuare entro il corrente anno distintamente per le Regioni ed Asl ed enti locali.

 Regioni e gli Enti del SSN.

 Riguardo alla rideterminazione delle dotazioni organiche, il comma 11 stabilisce espressamente che per le regioni, per gli enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale i DPCM devono definire l’ambito applicativo dei commi 1, 2 e 3 del medesimo art. 34. In merito all’ambito applicativo, si condivide la tesi secondo cui è demandato ai DPCM la fissazione dei confini e dei limiti della rideterminazione sia provvisoria che definitiva degli organici, limitandola ad alcuni soggetti ed escludendone altri, inserendo elementi di flessibilità e di elasticità all’intero sistema, tenendo conto, pertanto, delle peculiarità e delle caratteristiche proprie degli enti territoriali

 Per le regioni, il DPCM prevede che la determinazione delle dotazioni organiche sia effettuata nel rispetto di quanto previsto dall’art. 34, commi 1, 2 e 3 della Finanziaria 2003.

 Ai fini del calcolo per la determinazione della dotazione organica dovrà essere assicurato il principio dell’invarianza della spesa e del numero complessivo dei posti di organico vigenti alla data del 29 settembre 2002. Al riguardo, è previsto che i posti istituiti con atto formale per l’esercizio di funzioni trasferite dallo Stato alle regioni successivamente alla citata data ma in ogni modo entro il 31 dicembre 2002, possono essere considerati sia ai fini della rideterminazione della dotazione organica che dell’individuazione provvisoria della medesima.

 E’ previsto, infine, che a seguito dell’emanazione dei provvedimenti governativi di trasferimento, nel corso del 2003, di personale dallo Stato alle regioni, le nuove dotazioni organiche dovranno essere integrate con i posti necessari per consentire i predetti trasferimenti.

 L’ambito applicativo di detti limiti è tale da escludere espressamente sia dai limiti assunzionali che dall’obbligo di rideterminare le dotazioni organiche, quelle regioni ed i rispettivi enti strumentali e dipendenti delle medesime per le quali sussistono provvedimenti che dichiarino lo stato di emergenza derivante da terremoti o calamità naturali, mentre sono escluse dall’accordo le regioni a Statuto Speciale e le Province autonome in applicazione dell’art. 95, comma 2, della legge 27 dicembre 2002, n. 289. Quest’ultimo punto dell’Accordo non previsto dalla legge Finanziaria rappresenta una importante correzione parziale alle drastiche limitazioni imposte dall’art.34.

Per gli enti appartenenti al Servizio sanitario nazionale, il decreto presidenziale prevede che le amministrazioni statali, per quanto di competenza, e quelle regionali, ai fini della determinazione della dotazione organica, devono autorizzare i citati enti, nel rispetto dei principi di cui all’art. 34, tenendo conto:

a)     prioritariamente delle risorse umane necessarie ad erogare le prestazioni dei livelli essenziali di assistenza (LEA);

b)     del numero complessivo dei posti di organico vigenti alla data del 29 settembre 2002 ottenuti dalla somma di tutti i posti vigenti in tutte le strutture sanitarie della regione. Questo rappresenta un ulteriore ed importante elemento di flessibilità in quanto non si considera, ai fini della determinazione organica, la singola ASL ma il numero complessivo dei posti, sia coperti che vacanti, di tutte le strutture sanitarie operanti nella regione. Questo meccanismo consente, mediante opportune variazioni compensative, di tener conto dei particolari ed urgenti fabbisogni di personale che può avere, in un determinato periodo, una ASL rispetto ad un’altra ASL appartenenti alla medesima regione. Detta esigenza potrà essere soddisfatta riducendo l’organico dell’una ed aumentando della stessa entità quello dell’altra in modo tale da garantire l’invarianza della spesa totale e il numero complessivo dei posti della dotazione organica vigente alla data del 29/9/2002 in tutte le Aziende sanitarie della medesima regione;

c)      dei vincoli finanziari posti dalle medesime regioni, in attuazione dell’accordo tra Governo, regioni e province autonome dell’8 agosto 2001 .

 Ai fini del calcolo per la determinazione della dotazione organica dovrà essere assicurato il principio dell’invarianza della spesa e del numero complessivo dei posti di organico vigenti alla data del 29 settembre 2002. Al riguardo, è previsto che i posti istituiti con atto formale per l’esercizio di funzioni trasferite dallo Stato alle regioni successivamente alla citata data ma in ogni modo entro il 31 dicembre 2002, Con riferimento alle assunzioni nelle Regioni e gli Enti del SSN, il DPCM del 12 settembre 2003 prevede che le regioni:

 Comuni e Province.

 Anche per gli enti locali, con esclusione di quelli con popolazione inferiore a 3.000 abitanti e delle province, la dotazione organica deve essere rideterminata nel rispetto dei principi dell’art. 34, con le seguenti eccezioni:

·         esclusione degli enti terremotati e di quelli colpiti da calamità naturali, degli enti in dissesto finanziario, nonché delle Unioni di comuni e Comunità montane. Queste eccezioni sono facilmente comprensibili per le unioni di comuni che per la maggior parte non hanno un proprio assetto organizzativo a causa della loro recente istituzione, essendo, infatti, il numero attuale di Unioni ancora molto basso;

·         i comuni e le province appartenenti rispettivamente alla fascia demografica fino a 10.000 e 299.999 abitanti (dunque quelli di minore entità), nel provvedere alla rideterminazione definitiva della dotazione organica, possono fare riferimento al rapporto dipendenti-popolazione della fascia demografica di appartenenza secondo quanto previsto dall’art. 119, comma 3, del decreto legislativo n. 77/1995;

·         gli enti istituiti nel corso del quadriennio 1999-2002, possono provvedere alla rideterminazione definitiva della dotazione organica sulla base dei posti in organico complessivamente vigenti alla data del 31 dicembre 2002;

·         nel caso di individuazione provvisoria della dotazione organica superiore a quella vigente al 29 settembre (per esempio nel caso di approvazione in incremento della dotazione successivamente al 29 settembre), è previsto che i comuni e le province possano procedere definitivamente alla sua rideterminazione prendendo come riferimento le dotazioni provvisoriamente individuate al 31 dicembre 2002.

 Relativamente alle assunzioni, il DPCM del 12 settembre 2003 detta per i Comuni e le Province un’autonoma disciplina, tenendo conto delle fasce demografiche, dei profili professionali del personale da assumere, dell’essenzialità dei servizi da garantire e, infine, dell’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti, fermo restando che, in base al medesimo decreto, è consentita ai medesimi enti, il cui turn over relativo all’anno 2002 sia pari a zero o ad un’unità, di assumere in ogni modo un’unità.

 Sia per i Comuni che perle Province la disciplina è distinta a seconda della classe demografica di appartenenza considerata.

 Ai comuni ed alle province con popolazione superiore rispettivamente a 65.000 e 2.000.000 di abitanti, è riconosciuta la facoltà di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato entro percentuali non superiori ai limiti della spesa annua lorda corrispondente al 48 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso del 2002, ovvero al 20 per cento delle cessazioni dal servizio avvenute nel corso del 2002 per i comuni con oltre 5000 abitanti che abbiano un rapporto dipendenti-popolazione superiore a quello di cui all’art. 119, comma 3, D.lgt. 77/95 e successive modifiche, maggiorato del 30 per cento o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti, riferita all’anno di approvazione dell’ultimo consuntivo, sia superiore alla media regionale per fasce demografiche.

 La spesa annua lorda considerata dalla citata normativa è quella annua lorda teorica comprensiva di tutte le componenti retributive fisse ed accessorie previste dalle norme contrattuali. Pertanto, nel caso di cessazione di un dipendente nel corso dell’anno 2002, l’importo di spesa annua da considerare ai fini dell’assunzione è quella annua lorda spettante al medesimo indipendentemente dalla effettiva data di cessazione.

 Detti enti, nel rispetto della programmazione triennale dei fabbisogni di cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, procedono nella scelta della tipologia e della distribuzione di personale da assumere, in relazione a specifici fabbisogni ed esigenze, tenendo conto dei profili professionali del personale da assumere e dell’essenzialità dei servizi da garantire.

 Il rapporto medio dipendenti/popolazione che per detti enti oscilla tra 1/80 e 1/60 (quelli, per esempio, fino a 10.000 abitanti è circa il doppio: 1/105), nonché la presenza di una struttura organizzativa e gestionale complessa e ben articolata di cui sono dotati questi comuni in grado di fronteggiare gran parte delle esigenze della popolazione residente su un vasto territorio, sono i principali motivi per i quali è stato ideato per loro un criterio più flessibile che vede la spesa e non il numero dei cessati dal servizio nel 2002, quale vincolo e limite da rispettare.

 Benché detto criterio, come vedremo successivamente, fissi un limite di spesa ben al di sotto di quello previsto dall’art. 34, si ritiene che esso non sia in contrasto con la medesima norma in quanto quest’ultima prevede un contenimento delle assunzioni entro, e non pari, al 50 per cento delle cessazioni dal servizio. Detta percentuale, pertanto, rappresenta un limite invalicabile, che non può essere oltrepassato per i noti motivi di finanza pubblica fissati dalla Finanziaria 2003.

 I comuni e le province con popolazione rispettivamente fino a 65.000 e 2.000.000 abitanti, possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato entro un numero di unità pari al 50 per cento ovvero al 20 per cento delle cessazioni dal servizio (e non della spesa) avvenute nel corso del 2002 per i comuni con oltre 5000 abitanti che abbiano un rapporto dipendenti-popolazione superiore a quello di cui all’art. 119, comma 3, D.lgt. 77/95 e successive modifiche, maggiorato del 30 per cento o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche moltiplicato per i valori numerici attribuiti dal medesimo decreto, ai parametri in relazione alla classe demografica, all’incidenza della spesa del personale sulle entrate correnti accertata nell’ultimo consuntivo approvato nel corso del 2000 e la tipologia di servizi . Detti parametri sono stati fissati in sede di Accordo tra il Governo e le Associazioni di categoria sulla base dei dati in possesso del Ministero dell’Interno e dell’Economia e Finanze con l’obiettivo, tra l’altro, di premiare gli enti più virtuosi.

 Se, infatti in un comune con popolazione fino a 65.000 abitanti risultano cessati nel corso dell’anno 2002 20 unità, nell’ipotesi che il medesimo si colloca nella fascia demografica compresa tra i 500.000 e i 999.999 abitanti, che l’incidenza della spesa del personale sulle entrate correnti sia inferiore o uguale al 24% e che, infine, intende assumere personale da affidare ai servizi amministrative e contabili, potrà assumere un numero pari al 50% delle cessazioni cioè 10 unità ( più precisamente

10, 35 arrotondato a 10 unità) rispetto al caso in cui il medesimo comune nell’ultimo consuntivo approvato nel corso del 2000 avesse registrato un’incidenza della spesa del personale sulle entrate correnti superiore al 24%, nel qual caso avrebbe potuto assumere 8 unità (più precisamente 7,65 arrotondato a 8 unità), addirittura inferiore allo stesso 50% delle cessazioni dal servizio avvenute nel corso del 2002.

 Detti comuni non possono, comunque, assumere un numero di dipendenti superiore al 50 per cento, anche se dal calcolo derivante dall’utilizzo dei medesimi parametri previsti per i comuni con popolazione fino a 65.000 abitanti dovessero risultare percentuali superiori.

 Quest’ultima precisazione in realtà rappresenta una clausola di salvaguardia dovuta al fatto che l’utilizzo dei suindicati parametri ai fini della determinazione della quota percentuale e del limite numerico massimo entro cui detti enti possono assumere potrebbe determinare, mediante il relativo calcolo matematico, un risultato di entità superiore al limite del 50 per cento previsto dalla legge finanziaria. In questo caso il DPCM riafferma il divieto da parte di detti comuni di assumere oltre il turn over del 50% delle cessazioni dal servizio avvenute nel 2002.

 L’unica eccezione dell’intero sistema è rappresentata dai Comuni e le Province con popolazione rispettivamente fino a 10.000 e 299.999 abitanti. Essi, infatti, non possono assumere a tempo indeterminato un numero di dipendenti superiore al 50 per cento, ovvero al 20 per cento delle cessazioni dal servizio (e non della spesa) avvenute nel corso del 2002 per i comuni con oltre 5000 abitanti che abbiano un rapporto dipendenti/popolazione superiore a quello di cui all’art. 119, comma 3, D.lgt. 77/95 e successive modifiche, maggiorato del 30 per cento o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche. Ma nel caso in cui dal calcolo mediante l’utilizzo dei suindicati parametri dovessero risultare percentuali superiori, il DPCM, agli articoli 3, comma 6 e 4, comma 6, prevede la possibilità per detti enti di andare oltre il limite consentito senza la clausola di salvaguardia prevista invece per quelli con popolazione da 10.001 a 65.000 abitanti per i comuni e da 300.000 e 2.000.000 abitanti per le province.

 Il DPCM prevede, quindi, una sorta di compensazione di tipo finanziaria, diretta a contemperare l’esigenza di maggiori possibilità assunzionali per gli enti più piccoli (i comuni e le province fino a 10.000 e 299.999 abitanti) i quali, mediante l’utilizzo dei citati parametri, possono assumere una quota superiore al 50 per cento del turn over 2002 ed enti con popolazione superiore a 69.000 abitanti per i quali è stata prevista una riduzione del tetto di spesa massima pari al 48 per cento.

 E’ noto che i comuni più piccoli hanno dotazioni organiche rigide caratterizzate da posti unici, con conseguente impossibilità di turnazioni e di attivazione di orari di apertura al pubblico lunghi, e mansioni multiple, che determinano una scarsa specializzazione del personale. Essi, inoltre, hanno bilanci rigidi e vincoli di spesa tali da non potersi procurare professionalità assenti in organico per sviluppare nuovi servizi o per migliorare quelli esistenti, nonché risorse finanziarie scarse per una serie di fattori, tra i quali la ristrettezza della base imponibile, che impedisce di attivare la leva fiscale per aumentare le entrate o per mantenerle ad un livello costante.

 La decurtazione del 2 per cento che servirebbe a compensare l’eventuale maggior numero di assunti negli enti piccoli, è stata ottenuta ipotizzando, - tenuto conto dei suindicati parametri,- un tasso medio di sostituibilità pari al 56 per cento. La maggiore differenza del 6 per cento considerato il numero dei presenti al 31 dicembre 2000 negli enti fino a 10.000 abitanti (61.048) e negli enti superiori a 65.000 abitanti (203.304), corrisponderebbe, appunto, per questi ultimi al 2 per cento della spesa.

 Questo meccanismo, benché discutibile, permette di garantire il rispetto del principio del concorso delle autonomie locali, considerate nel loro complesso, al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica fissati dalla medesima legge Finanziaria.

 Per le unioni di comuni e per le comunità montane il DPCM prevede che essi, per l’anno 2003, possano procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato entro percentuali non superiori ai limiti della spesa annua lorda corrispondente al 50 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso del 2002. Detti enti, nel rispetto della programmazione triennale dei fabbisogni di cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, procedono nella scelta della tipologia e della distribuzione di personale da assumere, in relazione agli specifici fabbisogni ed esigenze, tenendo conto dei profili professionali del personale da assumere e dell’essenzialità dei servizi da garantire.

5.- Limiti e vincoli concernenti le assunzioni di personale a tempo determinato.

 Il comma 13 dell’articolo 34 della legge n. 289/2002 prevede che le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 dell’articolo 34 possono procedere all’assunzione di personale a tempo determinato con convenzioni ovvero alla stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 90% della spesa media annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001.

 Da detta normativa sono espressamente escluse le seguenti fattispecie:

1.  la nomina dei direttori generali da parte del sindaco e del presidente della provincia, previa deliberazione della Giunta comunale o provinciale prevista dall’articolo 108 del TUEL in quanto espressamente previsto dal medesimo comma 13. In merito, l’esclusione dal citato limite di spesa della nomina, ove consentito, della nomina dei direttori generali in quanto trattasi di incarichi fiduciari e limitati nella durata che è quella del mandato del sindaco o del presidente della Provincia;

2. il personale in servizio con un contratto di formazione e lavoro espressamente disciplinato dal comma 18 del medesimo articolo 34, in quanto costituisce una particolare categoria di personale sottoposta dalla medesima amministrazione ad un periodo di formazione professionale e destinata, successivamente, ad essere assunto a tempo indeterminato, nel quadro della programmazione del fabbisogno di personale. Dunque la spesa da escludere dal limite del 90% va riferita alla spesa sostenuta nell’anno 2002, relativamente a quei contratti di formazione e lavoro che si sono conclusi nell’anno 2002 o che si concluderanno nell’anno 2003, con esito favorevole, nei confronti dei quali l’art. 34, comma 18, l. n. 289/2002, nel precluderne la conversione in assunzione a tempo indeterminato allo scadere del biennio, ne ha invece disposto una proroga fino al 31 dicembre 2003 (15);

3. il personale a tempo determinato utilizzato sulla base di contingenti fissati con legge o regolamento in quanto, essendo tale personale strettamente correlato alle esigenze istituzionali dell’amministrazione, la sua eventuale riduzione potrebbe compromettere la funzionalità degli uffici (16);

4. la costituzione di rapporti a tempo determinato ovvero incarichi e collaborazioni coordinate e continuative il cui onere finanziario non grava sul bilancio dell’amministrazione, inclusa quella derivante dall’utilizzo di fondi e contributi disciplinati da specifiche disposizioni legislative e da convenzioni, provenienti da altre amministrazioni, sia private che pubbliche, per garantire il funzionamento della medesima amministrazione;

5. gli enti di ricerca, l’Istituto superiore di sanità, l’ISPESL, l’Agenzia spaziale italiana, l’ENEA, le università e le scuole superiori ad ordinamento speciale nel caso in cui gli oneri derivanti dalle assunzioni a tempo determinato ricadono sui fondi derivanti da contratti con le istituzioni comunitarie ed internazionali di cui all’articolo 5, comma 27, della legge n. 537/1993, e da contratti con le imprese in quanto espressamente previsto dal comma 13 bis dell’art. 34 aggiunto dall’articolo 2 del D.L. 9/5/2003, n. 105 convertito nella legge 11/7/2003, n. 170;

6.  le regioni e le autonomie locali che abbiano rispetta per l’anno 2002 il patto di stabilità;

7. al personale infermieristico appartenente al Servizio sanitario nazionale nonché, per le autonomie locali che non abbiano rispetta per l’anno 2002 il patto di stabilità, il personale addetto ai corpi di polizia municipale, nel rispetto delle compatibilità di bilancio;

8.  le assunzioni a tempo determinato del personale appartenente alle categorie protette.

 Detta normativa prevede che le assunzioni a tempo determinato possano essere effettuate nel limite del 90% della spesa media sostenuta nel triennio 1999-2001 per le convenzioni, contratti a tempo determinato e collaborazioni coordinate e continuative. In particolare, nelle convenzioni è possibile ricomprendere qualsiasi tipo di contratto o incarico temporaneo, che rientra nello schema della locatio operis, prescindendo dalla dall’oggetto e dalla durata dello stesso (17).

 La limitazione della spesa è da riferire cumulativamente alle tre tipologie di personale e non separatamente a ciascuna di esse in quanto in questo modo si lascia alle singole amministrazioni la discrezionalità nella gestione di tale personale, onde far fronte in modo ottimale alle mutevoli e contingenti di servizio (18).

 Per quanto concerne le modalità di calcolo della spesa media annua nel triennio 1999-2001, trattandosi di determinare il valore medio annuo della spesa prendendo a riferimento un triennio, l’importo totale va diviso per tre anche se nel corso dell’anno 1999 non sono state effettuate dall’amministrazione assunzioni a tempo determinato (19).

 Infine, al fine di non vanificare le finalità di contenimento della spesa per dette assunzioni a tempo determinato, la spesa per la proroga al 2003 dei rapporti già instaurati nel corso del 2002 deve essere posta in detrazione dell’importo spendibile per l’anno in corso ai fini della stipula di nuovi contratti. Nel caso in cui la spesa relativa al personale a tempo determinato assunto negli anni precedenti ma ancora in servizio nel 2003, una tesi condivisibile è quella secondo la quale detta spesa debba sommarsi a quella afferente al personale di nuova assunzione ai fini della limitazione prevista dal comma 13. (20)

 Un ulteriore questione riguarda il caso di un ente è istituito successivamente al 1999 ovvero nel caso in cui la sua attività di gestione è curata nel corso del citato anno da un’altra amministrazione ( per esempio nel caso di un’Università istituita nel 1998 per gemmazione delle Università di Milano e Pavia in modo diretto nel successivo anno 2000), si può ritenere che sia possibile adottare, come base di riferimento, anziché la media del triennio 1999-2001, quella del triennio 2000-2002, durante il quale l’attività dell’ente ha iniziato ad entrare a regime (21).

 6.- Conclusioni.

 Nel tentare una riflessione conclusiva sono, innanzitutto, da condividere le critiche secondo cui l’intero sistema ed in particolare, la stessa legge finanziaria in cui detta regolamentazione trova i suoi limiti e vincoli applicativi, sembrerebbe essersi spinta troppo oltre, arrivando addirittura a limitare e condizionare fortemente le attività di programmazione e di gestione in materia di personale riconosciute dall’ordinamento generale agli enti territoriali, con particolare riguardo alla materia delle determinazioni di procedere ad assunzioni di personale.

 Infatti, al limite delle assunzioni di personale entro percentuali del 50 per cento fissato dall’art. 34 sono da aggiungersi ulteriori criteri e modalità applicative che gli enti dovranno seguire ai fini della determinazione del numero massimo di assunzioni di personale che potranno avviare nel corso del corrente anno. Detti criteri, come abbiamo visto, benché rispettosi della normativa, permettono di conoscere il numero massimo di assunzioni effettuabili da un ente, in base alla sua dimensione demografica, ai profili professionali di personale da assumere, all’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti ed, infine, all’essenzialità dei servizi da garantire. Una normativa decisamente dettagliata e fortemente limitante dell’autonomia degli enti territoriali.

 In passato si sono avute, ad esempio, due diverse normative che rappresentavano due diversi ed opposti approcci del legislatore alla materia de qua.

 Il primo sistema era quello introdotto dalle leggi finanziarie 1983 e 1984 (22) che ignoravano completamente l’autonomia degli enti territoriali. Esse, infatti, nel prevedere il blocco delle assunzioni per tutti comparti del pubblico impiego, riconoscevano al Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Ministro del tesoro e valutate le eventuali necessità, la possibilità di procedere con proprio decreto ad assunzioni di personale indispensabile nelle amministrazioni e negli enti territoriali. La Corte Costituzionale con due pronunce dichiarò illegittime dette norme successivamente abrogate dalla legge finanziaria 1985 (23).

 L’esempio opposto è invece rappresentato dall’articolo 39 della legge n. 449/97 che riconosceva agli enti territoriali ampia autonomia anche in materia di assunzioni di personale, nel rispetto del principio della programmazione dei fabbisogni di personale e con l’obiettivo di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi, compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio (24).

 I DPCM attuativi della Finanziaria 2003 si pongono tra questi due diversi modi di intendere il rapporto tra Governo ed autonomie territoriali, sebbene la tendenza sembrerebbe essere quella di avvicinarsi alla prima normativa, più restrittiva.

 Un’ulteriore riflessione riguarda la necessità di riuscire a conciliare due distinte esigenze.

 L’art. 117 della Costituzione nel testo novellato dalla riforma del Titolo V stabilisce quale limite all’esercizio della potestà legislativa esercitata dallo Stato e dalle regioni il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario quali di stabilità finanziaria. L’eventualità che alcuni enti possano porre in essere attività e comportamenti non attenti alla salvaguardia degli equilibri di bilancio potrebbe provocare effetti negativi sulla stabilità delle condizioni monetarie e finanziarie e sul conto delle pubbliche amministrazioni, in modo da pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi interni di finanza pubblica e quelli fissati a livello europeo.

 E’ pertanto necessario per ciascuna componente del sistema di governo, ognuna corresponsabile nel raggiungimenti degli obiettivi suindicati, sia essa centrale o locale, non indebitarsi senza limitazione, in quanto le situazioni di squilibrio finanziario verrebbero inevitabilmente a gravare sull’intero sistema.

 In merito, tenuto conto che la relazione annuale della Corte dei conti sull’andamento della finanza locale relativamente agli anni 2001 e 2002 ha evidenziato il sostanziale rispetto del patto di stabilità interno in un periodo di grandi mutamenti istituzionali, oggi molti auspicano che la prossima legge finanziaria sia più rispettosa dell’autonomia degli enti.

 Un altro tipo di esigenza è quella che attiene alla piena tutela riconosciuta dall’ordinamento all’autonomia amministrativa, organizzativa e gestionale degli enti territoriali..

 In merito, un motivo di criticità di tutto il sistema così realizzato è quello di risolversi, alla fine, in un semplice calcolo matematico mediante il quale l’ente può conoscere quante unità di personale potrà assumere nel corso dell’anno.

 E’ noto che il grado di efficienza di un ente non si misura dal numero di assunzioni che può attivare nel corso di un anno ma dalla soddisfazione dei bisogni e delle attese dei cittadini, dall’aumento della produttività, dal recupero di risorse da reinvestire in servizi e dalla valorizzazione del personale che il medesimo ente riesce a realizzare.

 Si ricordano, al riguardo, i principi in materia di assunzione del personale contenuti nell’art. 91 del T.U.E.L. (23) che riprendono in sostanza previsioni dettata dal D.lgt. n. 165/2001, quali: l’adeguamento degli ordinamenti degli enti locali ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio; la programmazione triennale del fabbisogno di personale; la riduzione programmata delle spese del personale, con particolare riferimento alle nuove assunzioni; incremento delle tipologie flessibili, con particolare riferimento all’incremento della quota di personale a tempo parziale.

 Una riflessione finale e più generale, parte dalle affermazioni fatte nelle premesse di questo scritto.

 Il blocco delle assunzioni con le relative deroghe, come ribadito dal TAR Molise nella sentenza del 1° ottobre 2003 n. 697, è un meccanismo il cui “ scopo esclusivo è quello di contenere entro certi limiti la spesa pubblica per le nuove assunzioni nelle PP.AA…….., non mira a comprimere gli organici delle Università, ma soltanto a contenere i costi della spesa pubblica” .

 Da quanto detto, ne deriva che laddove un’assunzione non comporti un aggravio di spesa, nonostante il divieto di assunzioni a tempo indeterminato, può essere, comunque, avviata in quanto non si verifica alcun impatto negativo sulla spesa pubblica.

 Il meccanismo dei blocchi, pertanto, non permette di controllare anche l’andamento dei flussi in entrata di personale e, quindi, gli andamenti annuali della consistenza del personale in servizio nella Pa ma esclusivamente di contenere, entro certi limiti, la spesa pubblica per le nuove assunzioni. Quanto affermato è possibile evidenziarlo mediante la tabella sottostante che è uguale alla tab. 2 descritta nelle premesse alla quale sono stati aggiunti i dati relativi al settore sicurezza (Forze armate e Corpi di polizia).

TAB.3

 I dati dimostrano che dal 1999 al 2002, nonostante la forte riduzione che si è registrata soprattutto nel settore dei ministeri, la lieve riduzione avutasi nel settore degli enti pubblici non economici e l’aumento consistente di personale che si è avuto nel settore sicurezza, il numero dei dipendente nei tre settori è rimasto pressoché immutato.

 Ciò dimostra che una politica che non riesce a conciliare la duplice esigenza di monitorare costantemente gli andamenti dei flussi di personale in entrata al fine di ridurre entro tassi percentuali prefissati, il numero dei dipendenti pubblici, e di ridurre la spesa pubblica è destinata nel medio- lungo periodo a perdere il controllo dei meccanismi che stanno alla base delle molteplici disfunzioni ed inefficienze nella Pa che non hanno solo cause di natura finanziaria.

(1)   L'art. 39 della legge n. 449/1997 e successive modificazioni ed integrazioni prevede una riduzione complessiva del personale dei Ministeri, enti pubblici non economici e comparto sicurezza in servizio alla data del 31/12/2001 in misura non inferiore al 3,5% rispetto al numero delle unità in servizio alla data del 31/12/1997. In particolare detta normativa prevede che nell'arco del triennio 31/12/1997 - 31/12/2001 la riduzione prevista sia, rispettivamente, dell'1,5% relativamente al personale presente al 31/12/1999 rispetto al 31/12/1997 e di un ulteriore 1% al 31/12/2000 rispetto al 31/12/1997 e di un ulteriore 1% al 31/12/2001.

(2) L’art. 19 della 27 dicembre 2001, n. 448 (Finanziaria 2002) e l’art. 34 della legge 28 dicembre 2002, n. 289 (Finanziaria 2003).

(3) Si tratta del decreto del Presidente della Repubblica del 31 marzo 2001 emanato in applicazione dell’art. 51 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, che ha autorizzato complessivamente 4828 unità.

(4) Pasquale Monea – Ernesta Iorio, Le novità dell’art. 34 della Legge Finanziaria per il 2003 in materia di personale in attesa del d.p.c.m. applicativo, in LexItalia.it  n. 6-2003.

 (5) Con sentenza dell’1/10/2003 n. 697 (in questo numero della presente Rivista), il Tar Molise ha affermato che il divieto di nuove assunzioni a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni, avendo lo scopo esclusivo di contenere entro certi limiti la spesa pubblica per le nuove assunzioni nella Pa, non può essere considerato assoluto, ma va interpretato come divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, se ed in quanto tali assunzioni importino aggravi sulla spesa pubblica. Il blocco delle assunzioni previsto dall’art. 34, comma 4, della legge n. 289/2002 (legge finanziaria), pertanto, non mira a comprimere gli organici delle amministrazioni pubbliche, ma soltanto a contenere i costi della spesa pubblica. Deve, pertanto, considerarsi illegittimo, come afferma la citata sentenza, il diniego opposto alla nomina di un professore associato – con la conseguenza che lo stesso deve essere assunto alle dipendenze dell’Università – nel caso in cui questi, a seguito di espletamento di procedura comparativa e di chiamata dell’università, abbia rivolto istanza al Rettore per ottenere il decreto di nomina e tale nomina non determina un aumento del trattamento economico, quindi, della spesa pubblica.

(6) Così la sentenza della Corte di Cassazione n. 128 del 22.3.2001. Rispetto alle progressioni verticali previste dai CCNL la cui competenza, in materia di contenzioso, è del Giudice ordinario, nella funzione di giudice del lavoro, i concorsi pubblici, ivi inclusi i concorsi interni, finalizzati a reclutare nuovo personale ovvero ad assumere dipendenti applicando le riserve parziali o totali dei posti disponibili, la competenza spetta alla magistratura amministrativa. In merito, l’ordinanza della Corte di Cassazione n. 15403 del 15/10/2003, rifacendosi ad alcuni recenti giudizi espressi dalla Corte Costituzionale, ha affermato che i concorsi interni, non sono una selezione mirata alla “carriera” di un determinato dipendente, ma vere e proprie procedure alle quali possono accedere tutti i dipendenti che dispongano dei requisiti previsti dal bando, per cui è assunzione non solo quella derivante da un concorso pubblico per il primo impiego presso un ente, ma qualunque assunzione frutto di una procedura selettiva, che porti alla copertura di un posto nella dotazione organica. Vedasi anche: Gianbattista Zanon, Le progressioni verticali non sono concorsi interni; in Rivista RU, Maggio – agosto 2003, Maggioli e Luca Busico, Concorsi interni: riflessioni sulla giurisdizione in LexItalia.it n. 2-2.003; sentenze Cassazione, Sez. Un.,n. 2514/02; 2954/02; 6041/02 e 9332/02.

(7) In merito l’articolo 34, comma 21, della l. n. 289, prevede l’emanazione di un DPCM su proposta del dipartimento della funzione pubblica , di concerto con il Ministero dell’economia, mediante il quale stabilire, anche in deroga alla normativa vigente, procedure semplificate per potenziare e accelerare i processi di mobilità, anche intercompartimentale, del personale delle pubbliche amministrazioni.

(8) Sentenza del TAR Lazio n. 4900/03 e parere dell’Avvocatura generale dello Stato n. 20352/02 del 26 settembre 2003.

(9) Note n. 2744 del 23/672003, n. 1864/4 e 1541/4 del 20/3/2003 del Dipartimento della funzione pubblica e n. 47813 del 15/4/2003 e n. 53211 del 2/572003 del ministero dell’economia e delle finanze RGS-IGOP.

(10) Consiglio di Stato parere n. 3348/02 del 10 luglio 2002.

(11) Dipartimento della funzione pubblica note n. 596/4 del 14 ottobre 2003; ministero economia e finanze n. 129740 e n. 129743 del 5 novembre 2003.

(12) I Decreti del presidente del Consiglio sono stati firmati dal Ministro della Funzione pubblica il 12 settembre 2003 e riproducono fedelmente, anche se in forma di articolato, i contenuti dell’Accordo del 19/6/2003.

(13) Ministero dell’Interno nota n. 16136/V.50 13 ottobre 2003.

(14) Accordo tra Governo, regioni e le province autonome di Trento e Bolzano recante integrazioni e modifiche agli accordi sanciti il 3 agosto 2000 (repertorio atti 1004) e il 22 marzo 2001 (repertorio atti 1210) in materia sanitaria dell’8 agosto 2001 (G.U. Serie generale del 6/9/2001 n. 207, pag. 11.

(15) Ministero dell’Interno nota n.16154/R.53 del 13 ottobre 2003.

(16)           Ministero dell’economia nota n. 74265 del 18 giugno 2003. Dipartimento della funzione pubblica n. 1319/4/NG del 19 marzo 2003.

(17)           Vedere nota del Ministero dell’economia citata al punto (15).

(18)           Ministero dell’economia e finanze n. 25846 del 28 febbraio 2003.

(19)           Ministero dell’economia e finanze n. 31008 del 13 marzo 22003.

(20)           Ministero dell’economia e finanze n. 50485 del 22 aprile 2003 e n. 76611 del 24 giugno 2003.

(21)           Ministero dell’economia e finanze nota n. 87367 del 18 luglio 2003.

(22)            Art. 9 della legge 26 aprile 1983, n. 130 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Stato (legge finanziaria 1983) e l’art. 19 della legge 27 dicembre 1983, n. 730 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Stato (legge finanziaria 1984).

(23) Le due sentenze della Corte Costituzionale sono la n. 307 dell’11 ottobre 1983 e la n. 245 del 30 ottobre 1984, mentre la legge finanziaria 1985 è l’art. 7 della l. 22 dicembre 1984, n. 887. Entrambe le due citate sentenze hanno dichiarato l’illegittimità della citata normativa “… nella parte in cui non prevede che siano le regioni – anziché il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa la deliberazione del Consiglio stesso, sentito il Ministro del tesoro – a determinare, valutare le eventuali necessità, i singoli casi in cui sia possibile procedere ad assunzioni di personale presso gli enti amministrativi dipendenti dalle regioni medesime, fermo restando le funzioni di indirizzo e coordinamento previste per le amministrazioni regionali …”.

(24) L’articolo 39, comma 19, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 prevede che : “ Le regioni, le province di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, le università e gli enti di ricerca adeguano i propri ordinamenti ai principi di cui al comma 1 finalizzandoli alla riduzione programmata delle spese di personale

(25) I commi 1 e 2 dell’art. 91 del D.lgt. n. 267/2000 affermano:

 “ 1. Gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale.

 2. Gli enti locali, ai quali non si applicano discipline autorizzatorie delle assunzioni, programmano le proprie politiche di assunzioni adeguandosi ai principi di riduzione complessiva della spesa di personale, in particolare per nuove assunzioni, di cui ai commi 2-bis, 3, 3-bis e 3-ter dell’articolo 39 del decreto legislativo 27 dicembre 1997, n. 449, per quanto applicabili, realizzabili anche mediante l’incremento della quota di personale ad orario ridotto o con altre tipologie contrattuali flessibili tra le assunzioni compatibili con gli obiettivi della programmazione e giustificate dai processi di riordino o di trasferimento di funzioni e competenze….”