LEXITALIA.IT - ROBERTO MERLO

L’elezione del collegio dei revisori dei conti
negli enti locali e la tutela delle minoranze consiliari

SOMMARIO: 1. Profili interpretativi connessi all’entrata in vigore della Legge Finanziaria per il 2007. – 2. I principî generali previsti con valore di limite inderogabile nell’elezione del collegio dei revisori dei conti. – 3. La posizione della Corte costituzionale e l’orientamento della giurisprudenza amministrativa. – 4. Le ipotesi residuali in cui è legittimo prescindere dall’elezione di un componente del collegio altrimenti riservato alla minoranza consiliare.

FONTI NORMATIVE: art. 234 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; art. 1, comma 732, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria per il 2007).

GIURISPRUDENZA: Corte costituzionale, sentenza 11-19 febbraio 1999, n. 34; Consiglio di Stato, V sezione, sentt. n. 354/01, 1378/02 e 6407/05; T.A.R. Campania, sentt. n. 3997/01 e 3998/01; T.A.R. Friuli - Venezia Giulia, sent. n. 146/2001.

1. – Profili interpretativi connessi all’entrata in vigore della Legge Finanziaria per il 2007.

L’elezione del collegio dei revisori dei conti nell’ambito degli enti locali presenta delicati profili di carattere interpretativo correlati a una ratio di tutela delle minoranze consiliari.

La disposizione di riferimento è costituita dall’art. 234 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 [1], il cui 1° comma stabilisce che, nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti (nonché nelle provincie e nelle città metropolitane), “ I consigli comunali, provinciali e delle città metropolitane eleggono con voto limitato a due componenti, un collegio di revisori composto da tre membri ”.

Per quanto riguarda i comuni con meno di 15.000 abitanti (oltre che nelle unioni dei comuni e nelle comunità montane), la disciplina è stata innovata per effetto dell’art. 1, comma 732, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007), secondo cui la revisione economico-finanziaria è affidata a un solo revisore eletto a maggioranza assoluta dei membri [2].

Tale norma non presenta particolari profili di problematicità se non in ordine alla questione della successione delle leggi nel tempo: quid iuris in relazione ai collegi dei revisori dei conti ancora in carica al momento dell’entrata in vigore della legge finanziaria 2007 (1° gennaio 2007)? Rimangono in carica i collegi composti da tre membri o si deve procedere alla rinnovazione di essi secondo la nuova disciplina?

La circostanza che si tratti di disposizione collegata, nella sua ratio, a un’istanza di contenimento della spesa pubblica, dovrebbe indurre a ritenere che la nuova prescrizione trovasse immediata applicazione anche nei confronti degli organi di revisione dei comuni con meno di 15.000 abitanti (e delle unioni dei comuni e delle comunità montane), la cui attuale composizione collegiale dovrebbe essere quindi ridotta entro la dimensione di organo monocratico.

Tuttavia, i rischi di potenziale contenzioso connessi alla violazione dei diritti quesiti dei revisori eletti nel previgente regime, potrebbero far propendere per la tesi che reputa che la novella in finanziaria dovrà trovare applicazione solamente all’atto della rinnovazione dell’organo di revisione economico-finanziaria delle unioni dei comuni, delle comunità montane e dei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti.

2. I principî generali previsti con valore di limite inderogabile nell’elezione del collegio dei revisori dei conti.

La regole contenute nei primi due commi dell’art. 234, cit., costituiscono, a’ sensi dell’art. 152 del predetto D. Lgs. n. 267/2000, principî generali con valore di limite inderogabile.

E’ allora necessario preliminarmente chiarire quali siano i principî così enucleati.

· dell’elezione dell’organo di revisione economico-finanziaria con il sistema del voto limitato a due componenti;

· della necessità che l’elezione dei tre membri del collegio avvenga scegliendone uno fra gli iscritti al registro dei revisori contabili (il quale sarà chiamato a svolgere le funzioni di presidente del collegio), uno fra gli iscritti nell’albo dei dottori commercialisti e uno fra gli iscritti nell’albo dei ragionieri.

In quest’ordine di idee, non costituisce principio generale con valore di limite inderogabile - in assenza di specifica previsione legislativa - anche l’ipotesi che un componente del collegio sia in ogni caso eletto dalle minoranze consiliari, non trattandosi normativamente di un esito necessario e inderogabile o di un risultato minimo assicurato, diversamente da quanto è invece stabilito per la fattispecie disciplinata dall’art. 27, 2° comma, dello stesso T.U.E.L. [3], in cui la previsione del voto limitato è invece espressamente accompagnata dalla garanzia d’una ineludibile rappresentanza delle minoranze.

In tale ultima caso, infatti, la ratio della norma è in diretta correlazione con la natura squisitamente politica degli organi - rappresentativo ed esecutivo - eletti nell’ambito della comunità montana, che si riflette nella doverosità della presenza di componenti eletti nell’ambito delle minoranze.

3. La posizione della Corte costituzionale e l’orientamento della giurisprudenza amministrativa.

La mancata espressa previsione della garanzia della rappresentanza delle minoranze nell’elezione dell’organo di revisione economico-finanziaria delle provincie, delle città metropolitane e dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti significa invece che il legislatore ha dato sì cittadinanza ai “ non sempre prevedibili e sindacabili percorsi politici perseguiti dalle varie componenti di maggioranza e di minoranza nell’ambito dell’organo consiliare ” (Cons. Stato, V, sent. n. 1378/02), ma come eccezione alla regola della altrimenti necessaria rappresentanza della minoranza consiliare in seno al collegio dei revisori dei conti.

A questa conclusione conduce un’attenta analisi sia della giurisprudenza amministrativa che di quella della Corte costituzionale.

La Corte ha infatti affermato che “L’obiettivo perseguito dalla legge regionale umbra in tema di composizione del collegio dei revisori dell’Agenzia regionale è quello di garantire una adeguata presenza delle minoranze nell’organo di controllo: a questo fine è rivolta la previsione che i componenti del collegio siano eletti dal Consiglio regionale con voto limitato. Tale scelta procede evidentemente dall’idea che l’effettività dell’attività di controllo svolta dal collegio dei revisori, essendo la sua elezione attribuita all’organo di rappresentanza politica, postuli la presenza di membri eletti dalla minoranza [4]” (sentenza 11-19 febbraio 1999, n. 34).

Coerente all’impostazione della Corte costituzionale è del resto la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, che interpreta il dettato dell’art. 234 del T.U.E.L. con espressioni quali “(possibile) rappresentanza alla minoranza” (TAR Campania, 3997/01), “designazione sostanzialmente riservata alla minoranza dal meccanismo del voto limitato voluto dalla legge” (TAR Campania, 3997/01, cit.), “tradizionalmente preordinato alla realizzazione di una funzione di garanzia delle minoranze [5]” (Cons. Stato, V, sentt. n. 354/2001 e 1378/02), “ possibilità di eleggere ” (1378/02, cit.), “potenzialità espressive di rappresentanza” (1378/02, cit.).

Esemplificativa di quest’indirizzo è appunto Cons. St., V, sent. n. 1378/02, cit., secondo cui “Con l’introduzione del sistema della votazione unica con voto limitato, nella specie a due componenti di un organo collegiale costituito da tre membri, la legge ha evidentemente inteso tutelare le potenzialità espressive di rappresentanza da parte della minoranza consiliare. Il meccanismo del “voto limitato”, caratterizzato dalla previsione secondo cui ciascun elettore può indicare un numero massimo di preferenze inferiore a quello dei posti da ricoprire, è del resto tradizionalmente preordinato alla realizzazione di una funzione di garanzia delle minoranze. Può dirsi dunque che il divario tra i numeri dei candidati eleggibili e dei posti da ricoprire individua anche la misura del tasso di rappresentatività delle minoranze (cfr. Cons. Stato, V, 31 gennaio 2001, n. 354)” [6].

4. Le ipotesi residuali in cui è legittimo prescindere dall’elezione di un componente del collegio altrimenti riservato alla minoranza consiliare.

Invero, la questione decisa dal Consiglio di Stato nella nominata sentenza n. 1378/02 riguarda il ricorso e il successivo gravame proposto da un candidato non eletto a componente del collegio [7], giacché il consiglio comunale aveva concordemente ritenuto di fare propria la proposta assunta dalla conferenza dei presidenti dei gruppi consiliari (“ in buona sostanza – afferma il T.A.R. Friuli - Venezia Giulia nella sentenza n. 146/2001, il cui gravame è sfociato nella più volte citata sent. n. 1378/02 – i Capi gruppo hanno dato una certa lettura della disposizione de qua, ed il Consiglio comunale ha successivamente condiviso questa lettura ”).

Qual è, allora, l’elemento qualificante della fattispecie complessa dell’elezione del collegio che rende legittimo prescindere dall’elezione del componente dell’organo di revisione economico-finanziaria altrimenti riservato dalla legge alla minoranza?

L’intervenuto accordo fra le parti politiche di maggioranza e di minoranza - come nella fattispecie testé descritta – o la mancata coesione della minoranza (o delle minoranze) nell’indicazione e nella votazione di un proprio componente.

Ove invece i membri della minoranza abbiano previamente indicato il proprio componente dell’organo di revisione economico-finanziaria e abbiano concordemente espresso il proprio voto su questo candidato, il collegio eletto dovrà annoverare anche il membro riservato dalla legge alla minoranza: sono proprio tali coerenti manifestazioni di volontà a rendere incoercibile il diritto della minoranza a eleggere il componente da essa indicato [8].

In mancanza, l’elezione del collegio dei revisori dei conti sarà illegittima, ex art. 26 del R. D. 26 giugno 1924, n. 1054, per violazione di legge o per eccesso di potere per sviamento in concreto della funzione, risultando contravvenuto, la lettera, la ratio e lo spirito dell’art. 234 del T.U.E.L.

Conclusione che si appalesa ancor più necessitata nel contesto dell’attuale assetto dell’ordinamento giuridico complessivo, che ha spogliato i rappresentanti delle minoranze consiliari delle garanzie precedentemente offerte – anche - dai controlli di legittimità esercitati dai comitati regionali di controllo e dalla posizione di assoluta imparzialità dei segretari comunali nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali.

(*) Ufficio del Difensore civico della Regione Veneto.

[1] Recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

[2] Si riproduce il testo del 3° comma dell’art. 234, cit., nel testo novellato dalla Legge Finanziaria 2007: “ Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, nelle unioni dei comuni e nelle comunità montane la revisione economico-finanziaria è affidata ad un solo revisore eletto dal consiglio comunale o dal consiglio dell'unione di comuni o dall'assemblea della comunità montana a maggioranza assoluta dei membri e scelto tra i soggetti di cui al comma 2 ”, vale a dire fra gli iscritti al registro dei revisori contabili, nell’albo dei dottori commercialisti o nell’albo dei ragionieri.

[3] Art. 27, 2° comma, D. Lgs. n. 267 del 2000: “ I rappresentanti dei comuni della comunità montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il sistema del voto limitato garantendo la rappresentanza delle minoranze. ”

[4] Così continua la sent. n. 34/1999, cit.: “ Se dunque la scelta di assicurare con lo strumento tecnico dell'elezione con voto limitato la presenza di membri riferibili alla minoranza non è manifestamente irragionevole né arbitraria, non è censurabile, secondo i criteri che presiedono al sindacato condotto in riferimento all'art. 97 della Costituzione, il fatto che la legge regionale abbia considerato la partecipazione minoritaria all'attività di controllo come coessenziale all'esistenza stessa dell'organo cui tale funzione è attribuita. Deve pertanto ritenersi non palesemente incongrua rispetto a questa finalità la previsione che, in caso di cessazione dall'incarico di taluno dei componenti prima della naturale scadenza del mandato, il collegio dei revisori venga rinnovato per intero, affinché sia mantenuta in seno al collegio la proporzione tra componenti eletti dalla maggioranza e componenti eletti dalla minoranza. La surrogazione con semplice deliberazione di maggioranza del Consiglio regionale avrebbe potuto infatti vanificare l'effettività della scelta organizzativa e della finalità garantistica che l'ha ispirata. Una volta chiarito che la disciplina posta dall'art. 17 esprime un'istanza di moderazione del potere di maggioranza nell'attività di controllo, anche il rilievo del remittente secondo cui, in base al previsto meccanismo di surrogazione, i singoli membri del collegio verrebbero privati della garanzia della durata dell'incarico non può condurre a censurare la scelta del legislatore umbro. Non appare infatti né arbitrario né irragionevole che, nel bilanciamento fra l'interesse individuale dei singoli revisori alla certezza della durata dell'incarico e l'esigenza di assicurare una più incisiva e trasparente attività di controllo sull'amministrazione dell'ente facendo sì che in esso non venga mai ad affievolirsi la possibilità dell'apporto critico dei revisori eletti dalla minoranza consiliare, la scelta legislativa sia caduta su quest'ultima. ”

[5] Cons. Stato, V, sent. n. 1378/02: “Con l’introduzione del sistema della votazione unica con voto limitato, nella specie a due componenti di un organo collegiale costituito da tre membri, la legge ha evidentemente inteso tutelare le potenzialità espressive di rappresentanza da parte della minoranza consiliare. Il meccanismo del “voto limitato”, caratterizzato dalla previsione secondo cui ciascun elettore può indicare un numero massimo di preferenze inferiore a quello dei posti da ricoprire, è del resto tradizionalmente preordinato alla realizzazione di una funzione di garanzia delle minoranze. Può dirsi dunque che il divario tra i numeri dei candidati eleggibili e dei posti da ricoprire individua anche la misura del tasso di rappresentatività delle minoranze”.

[6] Trattandosi, nella fattispecie che ne occupa (organo di revisione economico-finanziario), non di un organo di natura politica ma di un organo di controllo interno con valenza tecnica (cfr. ancora Cons. St., sent. n. 1378/02) – “ Se il dato letterale offerto dalla richiamata disposizione di legge non può, pertanto, non interpretarsi che nel senso suddetto, e quindi dell’intento del legislatore di offrire alla minoranza la possibilità di eleggere un componente dell’organo collegiale di revisione contabile, va detto però che quest’ultimo non è un risultato minimo assicurato, potendo dipendere l’esito finale delle elezioni, come accennato, dai non sempre prevedibili e sindacabili percorsi politici perseguiti dalle varie componenti di maggioranza e di minoranza nell’ambito dell’organo consiliare. Da questo punto di vista le lagnanze dell’appellante non hanno dunque pregio, non essendo assicurato dalla legge il risultato dell’elezione di un rappresentante della minoranza consiliare. ” (Cons. St., sent. n. 1378/02, cit.).

[7] L’appellante, iscritto nell’albo dei ragionieri, si era classificato terzo, con 12 voti, dopo un candidato (20 voti), iscritto nell’albo dei dottori commercialisti, e un altro (16 voti), come lui iscritto nell’albo dei ragionieri, e prima del controinteressato (7 voti), iscritto invece nell’albo dei dottori commercialisti.

[8] Cfr. Cons. St., V, sent. n. 6407/05: nell’organo di revisione del soggetto istituzionale pubblico le minoranze consiliari vengono comunque garantite dalla disposizione di legge che riserva ad esse l’elezione di uno dei membri del collegio (cfr. art. 234 T.U. cit., comma 1: “I consigli comunali, provinciali e delle città metropolitane eleggono con voto limitato a due componenti, un collegio di revisori composto da tre membri”).


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