Per quanto riguarda le funzioni, in realtà, non si persegue l’obiettivo del mantenimento di quelle in precedenza attribuite, ma si prefigura un adeguamento in aumento delle stesse in virtù della prevista soppressione di altri enti o strutture.

Quindi a fronte di una riduzione del numero delle Province, nella proposta UPI, viene prospettata una Provincia con maggiori competenze e, soprattutto, il mantenimento della sua qualità di ente rappresentativo di primo livello. Si tratta di una proposta completamente diversa da quella contenuta nella disciplina vigente per la quale è difficile ipotizzare le possibilità di successo se non a seguito di un ripensamento radicale del governo.

Contestualmente alla proposta dell’UPI è stata resa nota una proposta articolata in otto punti recante per oggetto "Semplificazione degli Enti Locali e dell’Amministrazione periferica dello Stato" elaborata da un gruppo di deputati appartenenti a PdL, P.D. U.D.C., terzo polo.

In quest’ultima proposta alla finalità della riduzione dei costi, comune all’art. 23, si aggiunge espressamente quella del miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza. Per il perseguimento di tali finalità vengono indicati ulteriori interventi oltre a quelli relativi al governo locale riguardanti la riduzione del numero dei parlamentari, la riforma del bicameralismo, la riforma elettorale e la revisione dell’art. 117 della Cost..

Limitando l’analisi alle Province, la proposta muove dall’apprezzamento delle recenti manovre (art.23) affermando che "…non si può tornare indietro rispetto alle scelte compiute (soppressione delle province come ente istituzionale elettivo...)". Nello specifico si propone di "superare il principio della equi-ordinazione fra tutti i livelli di governo (modificando l’art. 114 della Costituzione) e l’abolizione e l’abolizione delle "…province come livello istituzionale direttamente rappresentativo…", di affidare ad un soggetto amministrativo snello (nuova provincia) che sia diretta espressione dei comuni le funzioni di area vasta, di qualificare la nuova provincia come "…una sorta di agenzia intercomunale multi-servizi per l’area vasta governata da un ristretto board di sindaci…" .

Tale proposta si colloca in posizione intermedia, ma non equidistante, tra la disciplina dell’art.23, commi 14-20 e la proposta dell’UPI. Differisce dalla normativa vigente soprattutto per la previsione dell’esercizio da parte della nuova provincia delle "…funzioni di area vasta che non possono comunque essere esercitate a livello comunale e che sarebbe errato o troppo costoso affidare alle Regioni… . Si tratta di una differenza di non poco conto considerando che nell’art. 23 risultano attribuite alle Province soltanto funzioni di indirizzo e coordinamento ma, nel contempo, sono molti i punti di convergenza che riguardano soprattutto la natura della nuova Provincia ed il ruolo nei rapporti tra Comuni e Regione.

La previsione contenuta nei commi 16 e 17 relativa alle modalità di elezione del Consiglio provinciale e del Presidente della Provincia da parte dello Stato entro il 31/12/2012 ha iniziato il suo processo di attuazione. Il Consiglio dei ministri ha approvato un disegno di legge recante per oggetto "Schema di disegno di legge recante modalità di elezione del Consiglio Provinciale e del Presidente della Provincia, a norma dell’articolo 23, commi 16 e 17, Decreto-Legge 6 dicembre 2011, n.201, convertito, con modificazioni, dalla Legge 22 dicembre 2011, n. 214", in notevole anticipo rispetto alla scadenza prevista. Il disegno di legge attua le nome contenute nell’art. 23 commi 16 e -17 della legge 2l4/2011 e pertanto disciplina esclusivamente le modalità di elezione del consiglio provinciale e del Presidente della provincia e non anche le funzioni.

Oltre a ciò il DdL contiene all’art. 7 le seguenti proposte abrogative: a) L. 8/3/1951, n. 122; B) gli articoli 37, comma 2, 74 e 75 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; C) tutte le disposizioni di legge nelle quali si fa riferimento al sistema di elezione diretta dei consiglieri provinciali e del presidente della provincia, nonché la soppressione delle parole " e provinciali" contenute nell’art. 1, comma 1, e nell’art.2, comma 1, della legge 7/6/1991 n. 182.

Contestualmente si propone di modificare il primo periodo del comma 16, laddove il numero già indicato di dieci consiglieri per tutte le Province viene modificato in tre fasce di dieci dodici e sedici in relazione alle dimensioni demografiche, la sostituzione del comma 17 che, nella proposta, sposta la competenza ad eleggere il Presidente dal consiglio provinciale ai consigli dei comuni, anziché al consiglio provinciale, ed infine la sostituzione del comma 20 prevedendo che al rinnovo degli organi provinciali in scadenza a partire dall’anno 2012 si applica la legge dello Stato di cui al comma 16 in sostituzione della attuale statuizione che prevede per gli organi che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 l’applicazione dell’art. 141 del TUEL: cioè il commissario governativo.

Tale proposta indica la volontà da parte del governo di procedere all’attuazione dell’art. 23, dimostrando di dare per scontato che il nuovo D.d.L. verrà trasformato in legge in tempo utile per l’imminente turno elettorale di primavera. A conferma il Decreto Legge 27/2/2012, n. 15 recante " Disposizioni urgenti per le elezioni amministrative del maggio 2012" dove le Province non sono contemplate.

A prescindere dell’esito dei ricorsi alla Corte Costituzionale che potrebbero mutare il quadro normativo dettato dall’art. 23 è possibile prefigurare il seguente scenario nel medio periodo.

Le norme contenute nell’arti 23 sono in vigore. Il sistema andrà a regime dopo il concretizzarsi degli adempimenti ivi previsti:

A) lo Stato e le Regione, con apposite leggi, procedono all’individuazione delle materie oggetto delle funzioni di indirizzo e coordinamento, e delle modalità di esercizio (comma 14) ;

B) lo Stato con legge ( si veda il paragrafo precedente) stabilisce le modalità di elezione del consiglio provinciale e del Presidente della provincia entro il 31/12/2012 (commi 16-17);

C) lo Stato e le Regioni con rispettive leggi provvedono a trasferire ai comuni le funzioni già attribuite alle Province, fatta salva l’acquisizione da parte delle Regioni, entro il 31/12/2012 (comma 18);

D) lo Stato e le Regioni provvedono al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali, si ritiene con provvedimenti amministrativi.

Gli adempimenti di cui alle lettere sopra riportate si riferiscono al 31/12/2012, ad eccezione di quelli di cui alle lett. A) e D) privi di scadenza. Anche in questi ultimi caso il collegamento con le altre norme con scadenza espressa, fa propendere per la scadenza al 31/12/2012. Infatti, per la lett. A), se il trasferimento delle funzioni deve avvenire entro il 31/12/2012 la preliminare e propedeutica individuazione delle materie oggetto delle funzioni di indirizzo e coordinamento non può che avere analoga scadenza, anzi sul piano della successione logica degli adempimenti anche anticipata. Per l’adempimento di cui alla lett. D) anch’esso privo di scadenza, la stretta connessione dello stesso con il comma 18 fa giungere alla stessa conclusione. Dato che il trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali è finalizzato all’esercizio delle funzioni trasferite è evidente che detto adempimento debba avvenire in concomitanza del trasferimento delle funzioni e comunque non oltre la scadenza per il trasferimento delle funzioni e cioè il 31/12/2012.

Si pone pertanto un problema di diritto transitorio per il regime giuridico nel lasso di tempo che intercorre tra l’entrata in vigore delle norme contenute nell’art. 23 del D.L. 201/2011 e l’estate 2016 quando andranno in scadenza le ultime Province i cui organi sono stati eletti con il precedente sistema.

Mentre la maggior parte delle Province andranno a scadenza nel 2014, per alcune gli organi sono stati rinnovati nel 2011 e quindi il successivo rinnovo è previsto per il 2016. Altre, precisamente sette, andranno a scadenza quest’anno.

Pertanto il primo periodo, che decorre dall’entrata in vigore delle nuove norme, nel quale tutte le Province hanno mantenuto gli organi in precedenza eletti e le funzioni già attribuite, sta volgendo al termine. Il secondo periodo è caratterizzato da un duplice regime quello relativo alle province interessate al rinnovo degli organi nel 2012, e specificatamente dall’insediamento dei nuovi organi fino al 31/12/2012. Per queste Province gli organi eletti con il nuovo sistema dovranno esercitare le competenze già attribuite e quello relativo a tutte le altre Province che si troveranno in una situazione di continuità rispetto al primo periodo. Il terzo decorre dal 1° gennaio 2013 lo Stato e le regioni secondo la previsione di legge, devono aver proceduto al trasferimento delle funzioni, delle risorse umane, finanziarie e strumentali. Pertanto le sette province i cui organi sono stati rinnovati nel 2012 si troveranno a regime rispetto alla normativa dell’art. 23. A questa data (1/1/2013) gli organi saranno stati rinnovati con il nuovo sistema elettorale e i trasferimenti saranno avvenuti. Queste province eserciteranno esclusivamente le nuove funzioni di indirizzo e controllo senza risorse, salvo che lo Stato e la regione non intendano, nell’ambito del "necessario supporto", assegnare funzionalmente risorse umane e/o finanziarie e strumentali. Mentre tutte le altre province si troveranno, a far data dall’1/1/2013, in una situazione singolare, capovolta rispetto al regime vigente fino al 31/12/2012. Gli organi politici eletti con il precedente sistema ma competenze e risorse del nuovo regime.

Oltre all’organo giunta che sarebbe presente nella seconda tipologia di province, ma non nella prima, quello che risalta è che gli organi di quest’ultima categoria sono di emanazione diretta degli elettori mentre quelli della prima dei comuni.

Si potrebbe ipotizzare l’esistenza contestuale e quindi la convivenza di due tipologie di Provincia nell’ambito dello stesso ordinamento? L’ipotesi ancorché surreale, potrebbe essere concreta. Da qui l’esigenza ( rectius l’auspicio) che il legislatore statale definisca questo ed altri aspetti che, se non risolti, potrebbero creare situazioni distoniche.

Da quanto sopra emerge la volontà del governo di procedere nel disegno di una nuova governance degli enti locali caratterizzato da un potenziamento del ruolo gestionale dei Comuni, dai quali promanano anche soggetti intermedi per il mero indirizzo e coordinamento e da una espansione della regia della Regione che diviene interlocutore privilegiato del Comune.

A prescindere dalla valutazione delle norme in esame oggetto di appassionati dibattiti quello che risulta con un’alta dose di fondatezza è che il nuovo assetto delle Province non può essere ricondotto alla sola esigenza di una riduzione dei costi della politica ma rinvia ad un diverso assetto degli enti locali, e del rapporto tra questi con le Regioni e lo Stato, ad una complessiva semplificazione e razionalizzazione della governance degli enti locali incentrata sulla definizione dei ruoli e delle competenze.

Quindi non una mera riduzione della spesa ma un diverso e semplificato assetto degli enti locali dove alle economie di spesa vanno aggiunte quelle ben più rilevanti derivanti dalla semplificazione amministrava. Semprechè tale nuovo assetto delle autonomie locali risulterà idoneo al perseguimento di tali obiettivi.