n. 9/2004 - © copyright

GIANLUIGI MAROTTA (*)

Applicazione del decreto legge 12 luglio 2004 n. 168
ed individuazione dei criteri di calcolo

Nella G.U. n. 178 del 31-7-2004 S.O. n. 136 è stato pubblicato il testo coordinato del decreto legge 12 luglio 2004 n. 168 (c.d. “tagliaspese”) come convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191 (il testo coordinato è stato pubblicato altresì in questa Rivista, alla pag. http://www.lexitalia.it/leggi/dl_2004-168tcoord.htm).

Con il presente lavoro vengono definiti i criteri applicativi della norma che impattano sul bilancio dell’Ente.

1. QUADRO NORMATIVO – RIFERIMENTI LETTERALI DELLA NORMA.

Il decreto legge convertito chiama in causa, per la sua applicazione:

a)  L’area Economico – finanziaria per la verifica dei limiti di spesa al Bilancio 2004 su determinate tipologie di voci e sui limiti riferiti al triennio 2001 – 2003;

b) L’area Economico – finanziaria per la programmazione del Bilancio di previsione 2005 e per il pluriennale (limitatamente al 2006) per l’applicazione degli stessi limiti di spesa già considerati nel 2004;

c)  La Direzione Provveditorato per l’applicazione del comma 3 e comma 3 –bis dell’art. 1 relativo all’acquisto di beni e servizi previsti dalle convenzioni CONSIP;

d)  La Direzione Controllo di gestione per l’applicazione del nuovo art. 198-bis del D.Lgs 267/2000 (TUEL) che dispone di fornire la conclusione del controllo anche alla Corte dei Conti;

e) La Direzione Entrate – Finanza – Partecipate per l’adozione di opportune direttive, ai sensi del comma 9 art. 1 del D.L. 168/04, indirizzate alle Società di Capitali a totale partecipazione pubblica, per l’applicazione del medesimo decreto;

f)  Il collegio dei Revisori, che vigila sull’applicazione del decreto;

g) Il Presidente della Provincia che, ai sensi dell’ultimo capoverso del comma 10 dell’art. 1, può adottare un motivato provvedimento per consentire di superare il limite di spesa relativo a missioni all’estero, spese di rappresentanza, convegni;

h)  Tutti i Dirigenti, per la preventiva comunicazione al collegio dei Revisori delle determine di  affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, nei casi previsti dalla legge o per eventi straordinari, che sia adeguatamente motivato.

Al fine di agevolare la lettura e quindi l’applicazione del decreto, si riporta qui sotto il testo ufficiale tratto dalla Gazzetta riguardante, in particolare, la definizione dei criteri di calcolo per la riduzione della spesa, omettendo il comma 3, il 3-bis e il 5 dell’art. 1:

(tra parentesi è riportato il testo modificato in sede di conversione).

2. ANALISI ED INTERPRETAZIONE DEL DECRETO.

Si ritiene di dover approfondire principalmente il comma 11 dell’art. 1 – primo capoverso – riguardante il limite di spesa per l’acquisto di beni e servizi e per la “riduzione” delle spese per:

I. Spese per missioni all’estero;

II. Funzionamento di uffici all’estero;

III. Spese di rappresentanza;

IV. Relazioni pubbliche e convegni;

V. Spesa per studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, compresi quelli ad alto contenuto di professionalità.

Come chiarito dal relatore del decreto On. Giorgetti in sede di conversione (cfr. Atti Camera seduta n. 496 del 22/7/2004 pg. 27 ivi allegato), limitatamente agli enti virtuosi che abbiano rispettato l’applicazione del Patto di stabilità nel 2003 e per i primi due trimestri 2004 l’esenzione dall’obbligo di riduzione con riferimento alle spese già impegnate a tutto il 12 luglio 2004 (data di entrata in vigore del D.L. 168) “deve intendersi nel senso che il taglio si applicherebbe appunto esclusivamente alla quota che non risulti già impegnata, a prescindere dall’entità di tale quota”.

Siccome la Provincia va iscritta tra i c.d. Enti virtuosi, non è tema del presente lavoro approfondire invece su quale stanziamenti di spesa andrebbe ad operar il taglio per coloro che non hanno rispettato il Patto ma che tuttavia hanno già impegnato, se non tutto, gran parte della previsione di bilancio 2004. Sarebbe possibile, per Decreto, cancellare impegni già assunti ? Al fine di non disperdersi, conviene però tornare al caso nostro.

Si legge nella relazione tecnica di accompagnamento del Decreto Legge (Atti parlamentari – camera dei deputati n. 5137 pg. 13) che la disposizione prevista all’art. 1 comma 11 “si delinea come un ulteriore strumento a disposizione delle regioni, delle province e dei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti per consentire loro il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno.”

Continua la Relazione: “la spesa media sostenuta nel triennio 2001-2003 per consumi intermedi (leggasi dopo la modifica in sede di conversione “per l’acquisto di beni e servizi”) può valutarsi in 1,9 miliardi di euro per le regioni a statuto ordinario e in 19,1 miliardi di euro per gli enti locali soggetti al patto di stabilità interno per un totale complessivo di 21,0 miliardi di euro.

Applicando la riduzione del 10 per cento alla predetta spesa media (qui a noi interessa per la definizione della modalità di calcolo) il nuovo valore programmatico della spesa per consumi intermedi (vedi come sopra) per l’anno 2004 si attesta in 18, 9 miliardi di euro (dal calcolo 21 meno 10%) che, se confrontati con i corrispondenti dati programmatici risultanti dalla Relazione trimestrale di cassa determina una minore spesa per i consumi intermedi di 2,7 miliardi di euro”.

Conclude la Relazione: “La disposizione prevede, altresì, che nella spesa per consumi intermedi non sia considerata la spesa <<dipendente dalla prestazione di servizi correlati a diritti soggettivi dell’utente >> sulla quale, tuttavia, non si hanno valutazioni in ordine alla sua entità”.

La Relazione tecnica ci aiuta a fare due prime considerazioni sull’applicazione della norma:

1. La riduzione del 10% va fatta sull’ammontare della spesa per acquisto beni (intervento 2) e prestazione di servizi (intervento 3) sostenuta e quindi impegnata nel triennio 2001-2003 , facendo una media semplice. Questo calcolo va a definire il limite INVALICABILE di spesa per il triennio 2004, 2005 e 2006;

2. Dal calcolo va esclusa la spesa dipendente dalla prestazione di servizi correlati a diritti soggettivi dell’utente, vero nodo da sciogliere sul quale ritorneremo ampiamente in seguito.

3. Per gli enti “virtuosi”, dal raffronto per l’anno 2004 vanno escluse le spese già impegnate alla data del 12-7-2004 e il raffronto con il limite medi ridotto della spesa va fatto unicamente con gli stanziamenti rimanenti.

In merito all’applicazione della citata norma, alla data odierna, sono stati pubblicati i seguenti studi e pareri (citati in ordine di data):

I. Nota ANCI del 23 luglio 2004, a cui è seguita una parziale rettifica nella parte conclusiva del 30 luglio 2004;

II. Nota UPI del 29 luglio 2004;

III. Circolare n. 31 del 3 agosto 2004 della Ragioneria Generale dello Stato;

Brevemente, sia i criteri di calcolo che l’identificazione dei servizi correlati ai diritti soggettivi da escludere dal taglio sono valutati diversamente dai vari autori.

In particolare, sia per l’ANCI che per l’UPI gli Enti che hanno rispettato il patto al 30-6-04 (tra cui la PdN) dovranno operare SOLO UNA RIDUZIONE DEL 10% DELLE SPESE NON ANCORA IMPEGNATE AL 12-7-04 (senza fare riferimento alla media del triennio precedente). L’ANCI nella nota a rettifica del 30-7-2004 precisa testualmente che : “ Gli enti che alla data indicata si trovino in regola con i limiti imposti dal Patto hanno l’obbligo di ridurre del 10% il differenziale tra le somme stanziate nel 2004 e le somme impegnate alla data di entrata in vigore del presente decreto. Effettuata tale detrazione potranno impegnare il rimanente anche superando la media del triennio precedente.”

Confrontiamo nuovamente questa interpretazione con il testo letterale della norma:

art. 1 comma 11 ultimo periodo

Per le regioni e gli enti locali che hanno rispettato, nell'anno 2003 e fino al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti relativamente al Patto di stabilita' interno, la riduzione del 10 per cento non si applica con riferimento alle spese che siano gia' state impegnate alla data di entrata in vigore del presente decreto.

E’ chiaramente solo un criterio di calcolo. Gli Enti in regola devono tenere fuori dal raffronto con la media gli impegni assunti a tutto il 12 luglio 2004. Come chiarito sopra, la riduzione del 10% non è applicata proporzionalmente sugli stanziamenti del 2004, ma al differenziale della media di spesa del triennio 2001 – 2003. Ad es., fatta 1000 la media di spesa 2001 -2003 (per le voci che rientrano nel calcolo – vedi infra), si applica la riduzione del 10% a 1000 ricavando 900 quale limite di spesa per il triennio 2004-2006. Come chiarito sopra (vedi intervento On. Giorgetti in sede di conversione del decreto) se l’Ente (in regola con il Patto) su una previsione 2004 di 1100 ha nel frattempo impegnato 1000, il taglio si applica esclusivamente (citazione testuale) “alla quota che non risulti già impegnata”, cioè ai rimanenti 100.

L’interpretazione fatta dall’ANCI e dall’UPI invece non ci convince. Se cosi fosse, nel nostro esempio, su una previsione 2004 di 1100 la riduzione da fare sarebbe solo del 10% di 100 (somma non ancora impegnata) e quindi 10. Ma i calcoli della Relazione tecnica di accompagnamento non sono questi. Infatti, come sopra riportato, viene fatto un calcolo della media di spesa del triennio, quantificato in 21 miliardi di € e su questo opera un taglio del 10% riportando il tetto di spesa nel 2004 a soli 18,9 miliardi di € con un risparmio complessivo di 2,7 miliardi di €. La stessa circolare n. 31 del 3 agosto 2004 della Ragioneria Generale dello Stato, indirizzata ai rappresentanti del Ministero dell’economia in seno ai collegi di revisione di enti ed organismi pubblici non territoriali fa riferimento ai commi 9 e 10 dell’art. 1 (che si applicano anche agli Enti locali) quali limite di spesa autorizzabile per il 2004.

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, riteniamo di dover agire operativamente per l’applicazione del D.L. 168/04 secondo le seguenti direttrici:

1.  Calcolo di tutte le somme impegnate all’intervento 2 e all’intervento 3 della spesa corrente (tit. I) per ciascun anno di competenza dal 2001 al 2003;

2.  Calcolo della media complessiva di spesa;

3.  Riduzione della media del 10% - fissato il limite;

4.  Verifica della previsione 2004 sugli interventi di spesa considerati;

5.   Calcolo degli impegni effettuati su tali voci a tutto il 12 luglio 2004;

6.   Esclusione degli impegni di spesa considerati dal raffronto con la media ;

7.   Calcolo dello scostamento tra gli importi rimanenti con il limite fissato;

8.    Effettuazione di eventuali tagli.

Se dovessero risultare somme da ridurre, occorrerà procedere ad una variazione di bilancio che, rispettando i principi stabiliti dal TUEL (tra cui il pareggio finanziario ed economico), riduca gli stanziamenti di spesa corrente allocando il differenziale all’avanzo economico, a disposizione per incrementare l’iscrizione di spese di investimento. Non è ovviamente praticabile, come invece imposto agli enti pubblici non territoriali, l’istituzione di uno specifico fondo di accantonamento di somme indisponibili, in attesa di un decreto che indichi il da farsi. Né occorre lasciare gli stanziamenti dove sono limitandosi a non impegnarli; tali somme al 31-12-2004 confluirebbero nell’avanzo di amministrazione quali fondi non vincolati, e paradossalmente andrebbero poi utilizzati nel 2005 anche per incrementare quegli interventi che oggi si tagliano, ovvero spese di investimento. Se la finalità è quella di fornire “un ulteriore strumento a disposizione delle regioni, delle province e dei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti per consentire loro il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno”, a legislazione corrente è possibile spostare per le spese di investimento la riduzione operata sulle spese correnti.

Resta infine da chiarire quali voci di spesa vanno escluse dalla riduzione e dal calcolo.

4. L’INDIVIDUAZIONE DEI DIRITTI SOGGETTIVI DELL’UTENTE.

Il presente lavoro, lungi dal voler assumere per mole e ridondanza la veste di trattato, nasce principalmente per questo scopo: comunicare ai Revisori i criteri sui quali si è operato il taglio e quali sono le spese escluse perché correlati a diritti soggettivi dell’utente.

Anche qui abbiamo fatto una breve ricerca, ed anche qui la posizione è varia.

Alla Camera dei Deputati, durante la votazione della conversione del D.L. , l’On. Stradiotto del gruppo l’ULIVO ha ritirato un proprio Ordine del Giorno nel quale chiariva il riferimento ai diritti soggettivi dell’utente, facendoli coincidere con i servizi a domanda individuale. Il Governo ha ritenuto che l’ordine del giorno, così formulato, fosse ultroneo (cioè di espressione sovrabbondante, con uso anche di termini superflui).

L’O.d.G. prevedeva l’impegno del Governo a produrre atti affinché si escludessero dal calcolo i seguenti servizi: asili nido, mense scolastiche, trasporti scolastici, assistenza agli anziani e ai portatori di handicap. Secondo il deputato la qualificazione di ultroneo dell’O.d.G. equivale a dare una interpretazione autentica al testo secondo cui vanno esclusi i servizi a domanda individuale dal calcolo.

L’ANCI invece nella citata nota fornisce una interpretazione diversa: le spese da escludere dal taglio perché connesse ai diritti soggettivi dell’utente sono classificate nel D.M. 28 maggio 1993 nei servizi locali indispensabili. Ma il TUEL, all’art. 159 comma 2 lettera c) sull’impignorabilità delle somme degli Enti Locali, e all’art. 244 comma 1 sullo stato di dissesto, qualifica i servizi indispensabili, come elencati nel D.M. , tra quei servizi che l’Ente deve obbligatoriamente assolvere. Per le Province il testo di legge, fermo al 1993, prevede solo:

·   Servizi connessi agli organi istituzionali;

·   Servizi di amministrazione generale;

·   Servizi connessi all’ufficio tecnico provinciale;

·   Servizi connessi all’istruzione tecnica e scientifica;

·   Servizi connessi al provveditorato agli studi;

·   Servizi di tutela ambientale;

·    Servizi di assistenza all’infanzia abbandonata, ai ciechi e ai sordomuti;

·    Servizi di viabilità provinciale;

·     Servizi connessi agli interventi nell’agricoltura.

L’ANCI, per i Comuni, fa una interpretazione estensiva dei servizi, ricomprendendo anche i servizi di trasporto pubblico locale e i servizi diurno e bagni pubblici che non figurano nella elencazione tassativa del decreto del 1993.

La posizione dell’UPI è a dir poco salomonica; l’Unione consiglia infatti di operare “una valutazione caso per caso, individuando prioritariamente la figura dell’utente, in quanto portatore di un diritto correlato ad un servizio pubblico reso.”

La citata circolare della Ragioneria Generale dello Stato, commentando il comma 8, fa sostanzialmente riferimento ai servizi obbligatori per ciascun ente destinatario della norma, imponendo ai revisori la vigilanza e la verifica sulla corretta esclusione delle spese che l’ente ha ritenuto di includere tra quelle obbligatorie. Pertanto se qui ricorre il concetto di obbligatorietà, negli enti Locali può giustamente assimilarsi il concetto dei servizi indispensabili e non, come ritiene l’On. Stradiotto, dei servizi a domanda individuale.

Ma se questa analisi può soddisfare i Comuni, le Province resterebbero fortemente penalizzate da una siffatta interpretazione; con le leggi Bassanini prima, con i D.Lgs. e con leggi regionali poi, gran parte del cosiddetto Federalismo Amministrativo ha trasferito o delegato numerose competenze alle Province che nell’elencazione del lontano 1993 non venivano minimamente considerate, come il trasporto pubblico locale e il mercato del lavoro. Ciò penalizzerebbe oltremodo l’Ente che, sebbene virtuoso, si troverebbe ad operare tagli su materie di propria competenza oggi obbligatoriamente garantite all’utenza.

In ultimo non va trascurata la ratio del provvedimento; lo Stato ha operato sul proprio bilancio tagli che non hanno riguardato, come dalla tabella allegata al Decreto Legge, le spese destinate ALLA SCUOLA, ALLA SANITA’, ALLA SICUREZZA e AGLI INTERVENTI DI CARATTERE SOCIALE.

Anche in questo caso si arriva a determinare operativamente l’applicazione del D.L. 168/04 secondo le seguenti direttrici:

1. Vanno esclusi dal calcolo della media 2001 – 2003 e di conseguenza dall’applicazione del limite di spesa gli importi allocati negli interventi 2 e 3 di parte corrente riguardanti:

l’elencazione dei servizi locali indispensabili, come elencati nel D.M. 28 maggio 1993, a cui vanno aggiunte le spese connesse ai servizi di trasporto pubblico locale e del mercato del lavoro, oggi obbligatoriamente svolte dalla Provincia sulla base di atti normativi che hanno trasferito o delegato la competenza.

2.  Il calcolo della media e della eventuale riduzione, da operare come detto prima, va effettuato sugli interventi 2 e 3 di parte corrente del bilancio dei servizi restanti.

 3. Vanno esclusi dal raffronto con la media gli impegni effettuati al 12-7-2004  (perché in regola con il Patto) e quindi anche i c.d. impegni automatici (art. 183  comma 5 ultimo periodo), secondo cui si considerano impegnati gli stanziamenti correlati ad accertamenti di entrate aventi destinazione vincolata per legge. Questa previsione consente altresì di escludere dal calcolo tutte le somme iscritte in bilancio derivanti a trasferimenti vincolati erogati da altri soggetti [1]. Rientrano certamente in questa fattispecie tutte le spese per acquisto beni e/o prestazioni di servizi connesse all’esercizio di funzioni statali e regionali trasferite o delegate nei limiti dei corrispondenti finanziamenti statali e regionali ricevuti (come ad es. il TPL). Questo anche in considerazione del fatto che l’art. 29 comma 5 lettera e) della L. 289/2002 esclude dall’applicazione del Patto di Stabilità, a cui espressamente il D.L. si richiama, il calcolo di tali spese.

5. ALTRE TIPOLOGIE DI RIDUZIONI E RELATIVO CALCOLO.

Occorre infine esaminare l’applicazione del D.L. nella seconda parte del comma 11 art. 1 laddove prevede che :”Tale riduzione si applica anche:

·  alle spese per missioni all’estero;

· per il funzionamento di uffici all’estero;

·  alle spese di rappresentanza;

·  alle relazioni pubbliche e convegni;

·  alla spesa per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, inclusi quelli ad alto contenuto di professionalità.

Chiariamo subito che quanto sopra detto per l’esclusione delle somme già impegnate a tutto il 12 luglio 2004 dal calcolo vale anche in questo caso. Ma la domanda che ci poniamo è: perché considerarle autonomamente se queste spese, in gran parte, sono già considerate per il raggiungimento del limite precedente, in quanto ascritte all’intervento 3 (prestazione di servizi) ? Dobbiamo calcolare una riduzione indipendentemente dalla loro allocazione e solo considerando la natura di tali spese ?

A proposito l’ANCI non dice nulla, se non che la norma “non include i rapporti sorti in applicazione dell’art. 90 del TUEL, relativi agli Uffici di supporto agli organi di direzione politica (STAFF)”. L’UPI ritiene invece che: “le spese di rappresentanza, le consulenze, gli incarichi ecc – che sono conteggiati nell’intervento 3 -, vengono inoltre considerati come un sotto insieme a sé stante in quanto oggetto di riduzione specifica, e pertanto espunti dal conteggio generale”.

Più interessante la posizione che assume la Ragioneria Generale dello Stato con la proria circolare. Per quanto riguarda gli enti pubblici non territoriali, la riduzione di queste spese (le stesse che per gli Enti locali) concorre ANCHE alla determinazione della riduzione delle spese di funzionamento. In sostanza le tipologie di spese sopra elencate concorreranno sia a determinare il limite complessivo per le prestazioni di servizio, sia autonomamente considerate a rientrare nel limite previsto.

In questo caso l’applicazione del D.L. 168/04 si avrà secondo le seguenti direttrici:

1.  le spese per missioni all’estero, di rappresentanza ecc. come sopra elencate, se e in quanto prestazione di servizi (non certo le spese per rimborso missioni) concorrono al calcolo insieme a tutte le altre voci secondo quanto indicato sopra;

2. contemporaneamente, le stesse voci vanno autonomamente considerate facendo lo stesso raffronto e calcolando il limite di spesa secondo i criteri sopra riportati. Si ritiene inoltre che le esclusioni considerate generalmente debbano essere anche qui calcolate, analogamente agli impegni già assunti alla data del 12 luglio 2004.