n. 1/2005 - © copyright

UGO GALLI*

Brevi considerazioni, in tema di assunzioni di personale, presso gli Enti Locali, alla luce della entrata in vigore della legge finanziaria 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311).

Sommario:  1.– Premesse. 2.– Limiti, in materia di assunzioni di personale, tra principi di primato della potestà normativa regolamentare interna e di coordinamento della finanza pubblica. 3.– Conclusioni.

1.– Premesse.

         Lo svolgimento di qualsivoglia riflessione, con specifico riferimento alla materia delle assunzioni di personale presso gli Enti Locali, non può prescindere dal richiamo della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante “Modifiche al titolo V della parte II della Costituzione”, nonché dell’atto normativo statale primario, attuativo dei dettati costituzionali, enunciati dalla cennata legge ultra primaria, coincidente con la legge 5 giugno 2003, n. 131, contenente “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

         Quest’ultimo testo legislativo, nel porsi in rapporto di “species ad genus” rispetto alla evocata, recente normativa costituzionale, ha esteso, espressamente, all’art. 4, agli Enti Locali, l’ambito applicativo del novellato art. 117, comma 6, della Carta fondamentale, nella parte in cui consacra l’attribuzione, in favore degli stessi Enti locali, della titolarità della potestà normativa.

         Tale potestà normativa, come è noto, nell’estrinsecarsi nell’esercizio delle funzioni statutarie e di quelle regolamentari, investe, sotto il profilo evidenziato, l’organizzazione delle modalità di svolgimento dei compiti, assegnati agli Enti Locali, tra i quali riveste una importanza preminente, nella prospettiva autonomistica affermata, quello afferente alla individuazione delle caratteristiche essenziali della struttura organizzativa interna (“id est” dotazione organica, con annessi ruoli generali, indicanti il numero complessivo, distinto per categorie e profili professionali di appartenenza, delle unità personali nella medesima incardinate).

         Ora, il Regolamento per l’Ordinamento Generale degli Uffici e dei Servizi, nel disciplinare, in concreto, gli elementi organizzativi essenziali del singolo Ente Locale, deve raccordarsi, in sede di definizione esclusiva, da parte dell’Organo Esecutivo, delle linee fondamentali dell’assetto interno, con le esigenze di conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica statuale, enucleati dai vari documenti programmatori.

         Un siffatto coordinamento - divenuto, peraltro, più stringente, a seguito della sottoposizione, anche delle Comunità Montane e delle unioni di Comuni, con popolazione superiore ai 10.000 abitanti, al patto di stabilità interno (art. 1, comma 21, della legge 30 dicembre 2004, n. 311) – si traduce nella necessità di programmare, avuto riguardo ad un lasso temporale triennale, le assunzioni di personale dipendente (a tempo pieno; indeterminato; determinato; e parziale), mediante la elaborazione e conseguente approvazione dello strumento di determinazione del fabbisogno del personale, ai sensi dell’art. 39, della legge n. 449/1997 e s.m., riprodotto nel testo dell’art. 91, comma 1, del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali.

         Dunque, la conclamata riconducibilità degli Enti Locali, all’interno della legge finanziaria 2005, accanto all’obbligo della rigorosa osservanza dei limiti di spesa di parte corrente ed in conto capitale, afferma l’esigenza di adeguarsi, nei limiti di seguito esposti, alle politiche di assunzione del personale dipendente, così come definiti dal legislatore statale.

2.– Limiti, in materia di assunzioni di personale, tra principi di primato della potestà normativa regolamentare interna e di coordinamento della finanza pubblica.

         Il primato della potestà normativa regolamentare interna, anche degli Enti Locali, risulta affermato, inequivocabilmente, dalla Corte Costituzionale, con la sentenza 17 dicembre 2004, n. 390, che, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale delle norme, di cui agli artt. 34, comma 11, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) e 3, comma 60, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria 2004), ha individuato la linea di demarcazione tra le limitazioni ammissibili o meno, che lo Stato può porre in “subiecta materia”, nell’esercizio della potestà legislativa statuale concorrente, sotto l’aspetto della definizione dei principi fondamentali, ex riformato art. 117, comma 3, della Costituzione.

         Invero, le norme statali, muovendo dall’angolo visuale proprio del Giudice delle leggi, lungi dal poter definire, in termini numerici, le coperture dei posti, resisi disponibili negli Enti locali, nel corso dell’esercizio finanziario immediatamente precedente, rispetto a quello assunto a parametro di riferimento, non devono recare disposizioni, puntuali ed analitiche, sì da, in ragione di tali connotazioni specifiche, incidere, riducendolo sull’ambito normativo interno degli Enti locali, in tema di disciplina delle rispettive strutture organizzative.

Viceversa, risulta costituzionalmente legittima, in quanto esercizio di potestà legislativa statuale fondamentale, avente ad oggetto una materia, a quest’ultima devoluta (art. 117, comma 3 Cost.), una disposizione normativa primaria, intesa a fissare principi e criteri direttivi, in tema di reclutamento di personale, da parte degli Enti locali (opzione per il passaggio diretto di personale tra Amministrazioni, ai sensi dell’art. 30 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e s.m.) ovvero obiettivi di contenimento della spesa pubblica, volti a consentire, a loro volta, il rispetto, da parte del nostro Paese, dei parametri, definiti dai trattati europei, in termini di rapporto deficit/prodotto interno lordo e debito pubblico/prodotto interno lordo.

Da tale pronuncia della Corte Costituzionale (sentenza n. 390 del 17 dicembre 2004), è derivata la necessità di riformulare le norme, destinate dalla legge finanziaria 2005 alla regolamentazione delle assunzioni di personale, anche da parte degli Enti Locali.

Sotto tale aspetto, in una fase storica successiva all’entrata in vigore del testo finale delle norme della legge 30 dicembre 2004, n. 311, vengono in rilievo i seguenti ambiti funzionali specifici:

a)     dotazioni organiche;

b)     assunzioni di personale nelle varie forme, compresi gli istituti ad esse equiparate;

c)      termini di validità delle graduatorie definitive, relative alle procedure selettive di tipo concorsuale.

Quanto al primo degli argomenti segnalati, va osservato che il comma 93, ultimo periodo, dell’art. 1, statuisce che gli Enti Locali procedono alle riduzioni delle rispettive dotazioni organiche, non già nei limiti non inferiori al cinque per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti in organico di ciascuna Amministrazione, bensì secondo i contenuti del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare previo accordo tra Governo, Regioni, Autonomie Locali, da concludere in sede di conferenza unificata, di cui al Decreto Legislativo n. 281/1997.

Ne discende che, in tal modo, risulta tutelata la libera esplicazione della potestà normativa auto-organizzatoria degli Enti Locali, “sub specie” di esatte e puntuali definizioni, nei singoli casi, della consistenza delle rispettive dotazioni organiche, all’atto della emanazione del Regolamento per l’ordinamento generale degli Uffici e dei Servizi e della programmazione triennale del fabbisogno di personale.

Per quanto attiene, poi, alle assunzioni di personale, assumono rilevanza le disposizioni, recate dai commi 98, 99, 116 e 121 dell’art. 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Infatti, tali norme, nel prevedere, in ossequio ai principi esposti dalla Corte Costituzionale nella richiamata sentenza, che gli Enti locali debbano conseguire economie di spese non inferiori a determinati parametri, stabiliscono che i principi direttivi saranno, in concreto, definiti in sede di conferenza unificata, salva, comunque, la possibilità di procedere ad assunzioni, nell’ipotesi di trasferimento di funzioni e compiti amministrativi, mercè assegnazione di risorse finanziarie, compensative della mancata attribuzione di unità personali. Nelle more del raggiungimento dell’accordo cennato, vige, per gli Enti Locali, il divieto di procedere a qualsivoglia assunzione di personale a tempo indeterminato, ad eccezione delle assunzioni di unità personali, appartenenti alle categorie protette.

Sotto tale primo profilo, ordunque, assume rilevanza la circostanza che viene riservata al legislatore statale, unicamente, la determinazione di principi e criteri, afferenti ai parametri di finanza pubblica, da osservarsi da parte degli Enti Locali, nonché la possibilità di concorrere, nell’ambito della conferenza unificata, a delineare le linee guida, alle quali si atterranno gli stessi Enti Locali, nel corso del triennio di riferimento, per l’assunzione di unità personali. Scompare, quindi, all’interno della legge finanziaria 2005, l’enucleazione di limitazioni finali, di ordine numerico, rispetto alle emissioni nei ruoli di unità personali, mentre viene salvaguardata l’attuazione del federalismo amministrativo, riguardato con riferimento alla sussidarietà di tipo verticale, allorquando si consente, in via generalizzata, l’incardinazione nelle dotazioni organiche degli Enti Locali di unità personali, la copertura finanziaria del quale scaturisca da assegnazioni compensative di risorse finanziarie, ai fini dello svolgimento compiuto dei compiti trasferiti.

Del pari, agli stessi limiti, sulla base dei presidi garantistici, così come sopra esposti, vengono assoggettate le determinazioni degli Enti Locali, in materia di permanenza in servizio, fino al compimento del settantesimo anno di età anagrafica, ai sensi della legge 27 luglio 2004, n. 186, del personale dipendente.

Per quanto attiene, inoltre, alle assunzioni di personale a tempo determinato, salvi gli Enti Locali che, nel corso dell’esercizio finanziario 2004, non abbiano osservato le prescrizioni del patto di stabilità interno, è ammesso il ricorso alle assunzioni di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa.

Tale riconoscimento, tuttavia, determina l’insorgenza di analitici obblighi giuridici, soprattutto, all’atto del conferimento di incarichi a tempo determinato, mediante convenzioni ovvero collaborazioni coordinate e continuative, nel senso che si rende necessaria l’osservanza rigorosa delle regole, definite dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 15 luglio 2004, n. 4 e dall’art. 1, comma 42, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Sicchè, da un lato, risulta lecito il conferimento dei detti incarichi, allorquando risultino, puntualmente, enucleati:

-          le ragioni giustificatrici del conferimento, in favore di soggetti terzi, diversi dai dipendenti, di ruolo, degli Enti Locali, di incarichi siffatti, previa enunciazione dell’assenza, in capo ai secondi, delle professionalità richieste;

-          la attenta definizione dell’oggetto dell’incarico e del compenso, spettante al soggetto terzo;

-          la durata, limitata temporalmente, dell’incarico “de quo”.

Dall’altro, la norma, introdotta dal comma 42 dell’unico articolo della legge finanziaria 2005, nella consentita prospettiva del conseguimento di risparmi di spesa pubblica, subordina l’attribuzione dei cennati incarichi:

-          alla articolazione, in seno all’atto di conferimento, di una adeguata motivazione, rappresentativa dell’assenza di strutture organizzative o di professionalità adeguate all’espletamento degli incarichi;

-          all’acquisizione della preventiva valutazione positiva, da parte dell’Organo di revisione economico-finanziaria;

-          alla trasmissione postuma del provvedimento di conferimento alla Sezione Regionale di Controllo, istituita presso la Corte dei Conti, territorialmente competente.

Analogamente, soggiacciono alle limitazioni testè esposte, in tema di assunzioni di personale a tempo determinato, le conversioni dei contratti di formazione e lavoro di cui all’art. 3, comma 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, con configurazione della proroga dei citati negozi fino al 31 dicembre 2005.

Infine (ed è questo il terzo degli argomenti segnalati) il comma 100, dell’art. 1, proroga, per un lasso temporale pari ad un triennio, i termini di efficacia delle graduatorie, coincidenti, in linea generale, con i tre anni, ai sensi dell’art. 91, comma 4, del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento generale degli Enti locali.

3.– Conclusioni.

         La verifica dell’effettivo conseguimento del contemperamento tra le manifestate esigenze di esercizio della potestà auto-organizzatoria, da parte degli Enti Locali, e le necessità di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, va compiuta, in sede di definizione dei contenuti del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che discende dalla necessità di una attenta analisi delle varie prerogative istituzionali, da svolgersi dai soggetti pubblici, rappresentativi delle istanze associative e statuarie, nell’ambito della conferenza unificata. In caso contrario, tutte le argomentazioni, addotte a sostegno delle varie scelte interpretative, inerenti alle norme, recate dalla legge finanziaria 2005, in tema di assunzioni di personale, costituirebbero mere petizioni di principio.