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n. 4/2005 - ©
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ANDREA FERRUTI*
Il
differimento dell’accesso ai documenti
amministrativi dopo la legge 15/2005
Con la recente legge 15/2005 [1] (entrata in vigore l’8 marzo scorso) sono state apportate modifiche e integrazioni alla legge 241/1990 tra le quali merita di essere segnalata quella attinente alla tematica in oggetto.
In particolare, l’art. 16 della legge 15/2005 ha integralmente sostituito (anche con diversa articolazione dei commi) l’articolo 24 della legge 241/90 il quale oggi stabilisce nel nuovo comma 4 che: l’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento”. Il successivo art. 25, comma 3, rimasto immutato, precisa che il differimento è ammesso “nei casi e nei limiti stabiliti dall’articolo 24” e deve essere motivato.
Tuttavia, la nuova disposizione dell’art. 24, non prevede dettagliatamente né “casi” né “limiti” di esercizio del potere di differimento, attestandosi su una generica e indifferenziata previsione che integra quasi un potere del tutto discrezionale. Poiché non è possibile ipotizzare una sostanziale vanificazione della disciplina[2], l’interprete ha il compito di chiarire per quanto possibile il senso e la portata della nuova disposizione.
Occorre, quindi, muoversi dal significato più aderente alla Costituzione e alla prima garanzia che la stessa offre, secondo quanto rilevato in precedenza dal citato art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione. Come potrebbe parlarsi, infatti, di uniforme applicazione sul territorio nazionale del diritto di accesso, se fosse rimessa alla motivazione (recte: discrezionalità) di ciascuna amministrazione differire l’accesso di questo o quell’atto nei cui confronti è stato esercitato l’accesso, senza che siano precisate in via preventiva le ipotesi concrete in cui esercitare il potere di differimento?
La carenza (apparente) di disciplina sul differimento, quindi, deve essere affrontata ricorrendo alle altre disposizioni della legge 15/2005 e, segnatamente, all’art. 23, commi 2 e 3. L’art. 23, comma 2 della legge 15/2005, in particolare, autorizza il Governo ad adottare un regolamento di integrazione o modificazione del D.P.R. 352/1992 (cioè del regolamento che finora ha disciplinato i casi concreti dell’accesso) “al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge” (ossia della legge 15/2005). Dal canto suo, il comma 3 del citato art. 23, precisa che le disposizioni di cui agli articoli 15, 16 (cioè l’introduzione del nuovo art. 24 della 241) e 17, comma 1, lett. a), della medesima legge 15/2005 “hanno effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2 del presente articolo”.
Se ne dovrebbe infierire così che, fino a quando non verrà adottato un nuovo regolamento, il nuovo art. 24 della legge 241/1990 non dovrebbe entrare in vigore e potranno continuare a valere le disposizioni del D.P.R. 352/1992 e, segnatamente, quelle degli artt. 7 e 8 medesimo D.P.R. che si riferiscono rispettivamente al “non accoglimento della richiesta” e alla “disciplina dei casi di esclusione”. L’art. 8, comma 3, D.P.R. 352/1992 stabilisce, in particolare, che “in ogni caso i documenti non possono essere sottratti all’accesso ove sia sufficiente far ricorso al potere di differimento”, mentre l’art. 7, comma 2, medesimo D.P.R. stabilisce che “il differimento dell’accesso è disposto … per salvaguardare esigenze di riservatezza dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa”.
A fondamento del riaffermato vigore del D.P.R. 352/1992 che eviterebbe una lacuna normativa, giova rammentare che la sostituzione dell’intero art. 24, legge 241/1990 (ad, come si è più volte detto, opera dell’art. 16, legge 15/2005) trova motivazione, sia pure sintetica, nei lavori preparatori di quest’ultima legge. A pag. 13 della relazione della I Commissione permanente della Camera dei Deputati n. 3890-1160-2574-A (presentata alla Presidenza il 6 novembre 2003 dal relatore Bressa), in particolare, si legge che “il comma 4, su cui il Governo si è riservato per l’esame in assemblea di proporre una formulazione più chiara” – cosa che, peraltro, non è avvenuta – “stabilisce un ulteriore principio di carattere generale tendente ad assicurare il massimo di accessibilità ai documenti amministrativi: secondo tale principio, nei casi in cui sia sufficiente, per potere salvaguardare eventualmente le esigenze di riservatezza, differire l’accesso ai documenti, l’amministrazione deve comunque assicurare l’esercizio del diritto di accesso. Tale principio, già contenuto nell’articolo 8, comma 3, del regolamento di attuazione della legge 241, viene pertanto ad essere legificato”.
In altre parole, sembra di comprendere che, anche con il nuovo comma 4 dell’articolo 24, non sarà possibile escludere del tutto l’accesso ai documenti laddove, sul presupposto di talune particolare esigenze, sia sufficiente stabilire un differimento in relazione agli stessi documenti.
Tali considerazioni, unitamente a quelle svolte in merito alla non immediata operatività delle previsioni dell’art. 24, inducono a ritenere che, ancora oggi, le amministrazioni possano differire l’accesso ai documenti amministrativi laddove sussistano le ragioni fin qui riportate (riservatezza, non compromissione dell’azione amministrativa, etc.). Ovviamente, in conformità agli orientamenti giurisprudenziali formatisi nel vigore della legge 241/1990 e del D.P.R. 352/1992, tale differimento non può essere sine die, dovendosi indicare il termine a partire dal quale i documenti diverranno accessibili.
(*) Avvocato del Foro di Roma.
[1] Sulla legge 15/2005 si vedano G. Virga, Le modifiche ed integrazioni alla legge n. 241 del 1990 recentemente approvate. Osservazioni derivanti da una prima lettura, in www.lexitalia.it n. 1/2005, A. Laino, L’accesso ai documenti amministrativi tra aperture giurisprudenziali e novità legislative, in www.lexitalia.it, n. 4/2005, M. Vagli, La comunicazione di avvio del procedimento negli atti vincolati tra evoluzione giurisprudenziale e novità legislative, in www.lexitalia.it, n. 4/2005, L. D’Angelo, L’improduttività di effetti del provvedimento amministrativo nullo, in www.lexitalia.it, n. 4/2005 e L. Busico, Silenzio-rifiuto e legge n. 15/2005, in www.lexitalia.it, n. 4/2005.
[2] Essa si porrebbe in contrasto quantomeno con le previsioni dell’art. 22, comma 2, della legge 241/1990 che eleva il principio dell’accessibilità ai documenti amministrativi, in ragione delle sue finalità di interesse pubblico generale, a “principio generale dell'attività amministrativa” e riconduce tale principio ai “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” che, in base all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione.