n. 10/2005 - © copyright

LUCIA D’AMBROSIO
(Magistrato della Corte dei conti)

L’allocazione in bilancio delle entrate derivanti da contributi di costruzione di cui all’articolo 10 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

La legge 28 gennaio 1977, n. 10, subordinava “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale” a concessione da parte del sindaco. Il rilascio della concessione era condizionato al pagamento degli oneri di urbanizzazione, ossia di “un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.

In particolare, l’articolo 12 della legge 1977 n. 10, nel testo sostituito dall’articolo 16-bis del decreto legge 1 luglio 1986, n. 318, convertito nella legge 9 agosto 1986, n. 488, disponeva che gli oneri di urbanizzazione dovevano essere versati in un conto corrente vincolato, presso la tesoreria del comune, e che potevano essere destinati:

1)     alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria,

2)     al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici,

3)     all’acquisizione delle aree da espropriare per la realizzazione dei programmi pluriennali di attuazione degli strumenti urbanistici generali,

4)     nel limite massimo del 30 per cento, a spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale. Successivamente, l’articolo 49 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 dispose che i proventi degli oneri urbanizzazione potevano essere destinati, senza limiti d’importo, a spese di manutenzione ordinaria o straordinaria del patrimonio comunale.

I Comuni, pertanto, non avevano molta discrezionalità nella destinazione delle somme riscosse, dovendo limitarsi a ripartirle fra le finalità previste dalla legge.

 Proprio a causa della natura vincolata dei proventi degli oneri di urbanizzazione, il Ministero dell’Interno, con risoluzione 16 settembre 1992, n. 3014, aveva affermato che le relative entrate:

A.      non concorrevano alla determinazione del complesso delle entrate che serve indistintamente a provvedere a tutte le spese (principio di unità del bilancio);

B.      non concorrevano alla determinazione della situazione economica dell’ente ossia erano escluse dal calcolo di cui all’articolo 3, comma 2, del D. P. R. 19 giugno 1979, n. 421, ai sensi del quale le “previsioni di competenza relative alle spese correnti, al netto degli ammortamenti, e alle quote di capitale di ammortamento dei mutui non possono essere superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata”.

C.      derivando dal rilascio delle concessioni edilizie richieste dai cittadini, erano entrate “aleatorie e irripetibili”, pertanto le spese finanziate con gli oneri di urbanizzazione dovevano essere subordinate alla loro effettiva acquisizione.

L’articolo 10 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ha, invece, subordinato gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio al rilascio del permesso di costruire, da parte del Sindaco, dietro pagamento di un contributo di costruzione “commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.

Dal momento che l’articolo 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 commisura l’importo del contributo di costruzione all’incidenza degli oneri di urbanizzazione e che il pagamento dello stesso è correlato al rilascio del permesso di costruire, può affermarsi la sostanziale identità, sotto il profilo della natura giuridica, del contributo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione.

 Ciò che cambia è, invece, il procedimento per la riscossione dei contributi di costruzione, in quanto con l’abrogazione dell’articolo 12 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, disposta dall’articolo 136, commi 1 e 2, del D. P. R. 6 giugno 2001, n. 380, con decorrenza dal 30 giugno 2003 (ai sensi dell’articolo 3 del decreto – legge 20 giugno 2002, n. 122 convertito con la legge 1 agosto 2002, n. 185), è cessato il vincolo di destinazione dei contributi di costruzione riscossi ai sensi dell’articolo 16 del D. P. R. n. 380 del 2001 (prima denominati oneri di urbanizzazione e riscossi ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 10 del 1977) ed è stato eliminato il conto corrente vincolato presso la tesoreria del comune, dove i suddetti proventi affluivano.

I contributi di costruzione sono quindi riscossi con le stesse modalità previste per le altre entrate comunali e i relativi introiti, non più condizionati dal vincolo di destinazione, entrano, secondo il principio di unità del bilancio, nel totale delle entrate che finanzia indistintamente il totale delle spese ai sensi dell’art. 162, comma 2, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.).

Dal momento che l’articolo 193, comma 3, del T.U.E.L. n. 267 del 2000 esclude, dalle entrate da considerare per la determinazione degli equilibri di bilancio, soltanto le entrate “aventi specifica destinazione per legge”, la cessazione del vincolo di destinazione delle entrate provenienti dai contributi di costruzione determina il venire meno delle ragioni alla base della risoluzione del Ministero dell’Interno, comporta che la destinazione delle somme riscosse per il rilascio dei permessi di costruire rientri ormai nella discrezionalità degli amministratori comunali ed implica che le stesse debbano essere incluse nel calcolo, di cui all’articolo 162, comma 6, del T.U.E.L. n. 267 del 2000, per determinare l’equilibrio della “situazione corrente” del comune, secondo il “principio del pareggio finanziario del bilancio” [1].

Nel 2003, infatti, il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato – ha ritenuto che, con l’abrogazione dell’articolo 12 della legge n. 10 del 1977, sia venuto meno il vincolo di destinazione delle somme riscosse per il rilascio dei permessi di costruire ed ha aggiunto che l’abrogazione dell’articolo 12 “è espressione della chiara volontà del legislatore di attribuire agli enti locali piena discrezionalità nell’utilizzo dei proventi in questione” [2].

La cessazione del vincolo di destinazione ha determinato conseguenze anche sul piano dell’allocazione in bilancio delle entrate derivanti dai contributi di costruzione.

I proventi degli oneri di urbanizzazione, riscossi ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 10 del 1977, erano iscritti nel titolo IV (Entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali, da trasferimenti di capitali e da riscossioni di crediti), categoria 2 (Trasferimenti di capitali) dell’Entrata (articolo 5 D.P.R. n. 421 del 1979).

 Le entrate dei contributi di costruzione, riscosse, sulla base delle disposizioni del D.P.R. n. 380 del 2001, senza vincoli di destinazione, dovrebbero, invece, essere iscritte, ai sensi del D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194, nel titolo I (Entrate tributarie) categoria 2 (Tasse) dell’Entrata, secondo le indicazioni del Principio contabile n. 2 dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali del Ministero dell’Interno [3]. L’accertamento delle suddette entrate dovrebbe essere effettuato sulla base degli introiti effettivi per evitare previsioni non attendibili di entrate correnti con conseguenze negative, nel corso della gestione, sull’equilibrio del bilancio.

Negli stessi termini si sono espresse anche tutte le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che si siano pronunciate in merito (Sezione regionale di controllo per la Lombardia [4]; Sezione regionale di controllo per il Piemonte [5]; Sezione regionale di controllo per la Toscana [6]).

L’art. 1, comma 43, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 [7], tuttavia, ha disposto che “i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, possono essere destinati al finanziamento delle spese correnti entro il limite del 75% per il 2005 e del 50% per il 2006”. Una quota dei suddetti proventi è, quindi, attualmente vincolata alle spese di investimento.

La parziale rinascita del vincolo di destinazione porta a ritenere configurabile una iscrizione in bilancio alternativa delle entrate de quo:

-  la quota destinata al finanziamento delle spese correnti dovrebbe essere iscritta nel titolo I delle entrate;

-    la quota destinata al finanziamento delle spese in conto capitale dovrebbe essere, invece, iscritta nel titolo IV.

Dal certificato al bilancio di previsione 2005, pubblicato con decreto del Ministero dell’Interno 7 aprile 2005, sembrerebbe evincersi, però, una indicazione nel senso dell’iscrizione nel titolo IV di entrambe le quote dei proventi di costruzione.

Nel quadro 6 - generale riassuntivo – risultati differenziali (che, alla colonna 1, illustra criteri e modalità di calcolo per il rispetto dell’equilibrio di parte corrente di cui all’art. 162 del t.u.e.l.) le entrate diverse destinate a spese correnti vengono sommate a quelle dei primi tre titoli dell’entrata. Se le suddette entrate devono essere sommate a quelle dei primi tre titoli ne consegue che non possono essere incluse nel novero di quelle che devono essere iscritte nel titolo I.