LexItalia.it - STEFANO CARPITA

Il D.M. 18 febbraio 2005 del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha dato formalmente il via all’attuazione dell’art. 28 commi 4 e 5 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 relativi all’acquisizione delle informazioni riguardanti l’unificazione della procedura di codificazione degli incassi, dei pagamenti e dei dati di competenza economica rilevati dalle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2 del D.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (SIOPE) [1].

Gli allegati al D.M. 18 febbraio 2005 riportano per ogni tipologia di ente i codici gestionali che gli enti locali [2] dovranno utilizzare sui titoli di entrata e di spesa al fine di integrare il sistema di codifica previsto dall’art. 4 del DPR 31 gennaio 1996 n. 194.

Gli obiettivi del SIOPE, oltre a quelli che si rifanno all’art. 104 del Trattato istitutivo della CE [3] per essere poi ripresi con il trattato di Maastricht, sono individuabili nell’attuazione di un processo di armonizzazione dei sistemi di rilevazione dei dati contabili a livello nazionale fra le varie amministrazioni pubbliche e poi a livello europeo. Oltre a ciò il SIOPE dovrebbe consentire una più tempestiva e completa conoscenza dei dati di cassa vista l’attuale inadeguatezza della rilevazione dei flussi trimestrali di cassa [4]

Tuttavia, esiste un altro obiettivo importante che l’attuazione del SIOPE dovrebbe raggiungere e che magari può non passare in grande considerazione, che è quello del superamento del sistema di tesoreria unica.

Il proposito del superamento del sistema di tesoreria unica non nasce di certo con il D.M. 18 febbraio 2005 [5]. I propositi che vanno su questa linea operativa erano già presenti nell’art. 9 del D.lgs. 7-8-1997 n° 279 ma mai portati a buon fine.

1. Il sistema della tesoreria unica – Premesse storiche e normative.

L’istituzione del sistema di tesoreria unica avviene con la legge 29 ottobre 1984 n. 720 [6]; con tale provvedimento i tesorieri degli enti e degli organismi pubblici di cui alla tabella A allegata alla legge, effettuano per conto degli enti stessi, le operazioni di incasso e pagamento a valere sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato.

La ratio del provvedimento trova le sue radici nella riforma tributaria dei primi anni 70. Con tale riforma, oltre a sopprimere la capacità impositiva degli enti locali [7] incentrandola sulla persona [8], si faceva nascere nei loro confronti, un “buco” finanziario. Lo Stato, prima dell’introduzione del sistema di tesoreria unica, effettuava i trasferimenti a favore degli ee.ll. sulla base della previsione di spesa quantificata in sede di approvazione del bilancio preventivo. Con questo sistema, il trasferimento di risorse non faceva altro che provocare un eccessivo indebitamento per lo Stato causato dalla preventiva erogazione di tali somme prima della loro materiale spesa da parte degli enti locali.

L’attuazione del sistema della Tesoreria Unica aveva, fra l’altro, lo scopo di finanziare gli enti locali posteriormente rispetto all’effettiva spesa sostenuta. In questo modo, la tesoreria statale poteva gestire in maniera più oculata il flusso dei pagamenti rimettendo agli enti locali il primo passo e cioè l’effettiva spesa delle risorse a loro spettanti.

A tal fine, sul piano strettamente operativo, venivano costituite, a nome degli enti locali, delle contabilità speciali nelle quali venivano fatte affluire le somme a loro spettanti che però potevano essere utilizzate solo dopo il rispetto di determinate condizioni con l’emissioni di ordini di pagamento da parte degli stessi enti.

Come detto, è la legge 29 ottobre 1984 n. 720 ad istituire il sistema di tesoreria unica [9]. Tale sistema ha come destinatari gli enti di cui agli allegati A e B di tale legge. Nell’allegato A figurano quasi tutti gli enti locali (ad esclusione delle Regioni [10] a statuto ordinario che figurano nell’allegato B). Il tesoriere dell’ente è obbligato ad aprire due tipologie di sottoconti, uno di tipo fruttifero [11] nel quale vanno a transitare le entrate proprie dell’ente e l’altro di tipo infruttifero nel quale transitano le somme derivanti da trasferimenti provenienti dal bilancio dello Stato o da amministrazioni statali autonome.

La legge 720/84 è stato l’ultimo di una serie di provvedimenti che hanno cambiato radicalmente il sistema di pagamento delle risorse che lo Stato effettuava a favore degli enti periferici. La tesoreria unica permette i pagamenti solamente al momento dell’effettivo sostenimento della spesa da parte degli enti pubblici mentre precedentemente i pagamenti venivano effettuati già al momento della conoscenza delle previsioni di spesa con ingente indebitamento da parte del Tesoro causato soprattutto dalle ingenti somme in conto interessi che gli enti pubblici riuscivano a spuntare dal deposito delle loro spettanze nella Tesoreria Statale..

a. Tesoriere dell’ente che si sostituisce al legale rappresentante di quest’ultimo quale responsabile delle somme depositate nella sezione provinciale della tesoreria la quale è in attesa delle disposizioni provenienti dalla tesoreria dell’ente. L’ente rimane responsabile delle disposizioni di pagamento e riscossione delle entrate proprie.

b. Rapporti di compensazione fra tesoriere dell’ente e tesoriere provinciale basati sui pagamenti e le riscossioni che transitano dalla tesoreria dell’ente [12];

Il sistema della tesoreria unica è stato caratterizzato da un continuo processo di aggiornamento normativo che ha allargato e restrinto le maglie di partecipazione dei soggetti a tale sistema. La legge introduttiva del sistema di tesoreria unica comprendeva fra i soggetti destinatari oltre alle Regioni ed alle Province anche i Comuni con popolazione non inferiore ai 5.000 abitanti.

I provvedimenti normativi successivi hanno avuto come effetto quello di “allargare”[13] e poi “restringere” i destinatari della normativa.

Con l’ultima riforma del sistema di tesoreria unica sancita dagli articoli 7 e 8 del d.lgs. 7/8/1997 n. 279 è stato previsto il riversamento nei conti infruttiferi aperti presso le sezioni provinciali della Banca d’Italia di tutte quelle somme provenienti da assegnazioni o contributi da parte dello Stato (direttamente e indirettamente).

Tuttavia, con le leggi finanziarie che si sono avvicendate nell’ultimo decennio si è assistito ad un assottigliamento progressivo dei trasferimenti erariali agli enti locali [14] rendendo il sistema di accreditamento delle somme provenienti dallo Stato basato sul raggiungimento dei limiti di giacenza sempre meno necessario

L’articolo 47, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, stabilisce che i pagamenti a carico dello Stato a favore degli enti assoggettati all’obbligo di tenere le disponibilità liquide nei conti della tesoreria statale sono effettuati al raggiungimento dei limiti di giacenza che, per categorie di enti, vengono stabiliti con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica in misura compresa tra il 10 e il 20 % dell’assegnazione di competenza , tale obbligo è previsto per quanto riguarda gli enti locali per i comuni con popolazione superiore ai 50.000 abitanti e per le Province.

Sarebbe logico chiederci se il limite del 20% sia ancora necessario in un sistema di trasferimenti erariali caratterizzato, almeno nell’ultimo decennio da una loro graduale riduzione ed accorpamento [16]. È chiaro che qualora si liberalizzasse il sistema di accreditamento e soprattutto di accesso delle somme spettanti agli ee.ll. si darebbe modo agli stessi di attuare una politica sulla liquidità più “attiva” di quella che attualmente sono in grado di effettuare [17].

Il reale superamento del Sistema di tesoreria unica più che dei vantaggi concreti (da non sottovalutare) porterebbe gli enti locali nelle condizioni di poter sfruttare talune opportunità che possono rendere la loro attività più funzionale.

A. Una maggiore capacità di programmazione delle proprie risorse dettata da un maggior controllo delle risorse liquide disponibili

B. La possibilità di comprendere appieno l’esigenza di attuare una politica di monitoraggio e controllo delle risorse

C. Possibilità di ottenere maggiori rendimenti dal riversamento delle somme disponibili nella parte fruttifera del conto di tesoreria

Rimane sottointeso che l’attuazione delle azioni sopra riportate presuppone la nascita di un nuovo processo gestionale all’interno delle ente locale che deve coinvolgere tutti i centri di responsabilità e non solo la parte amministrativa/contabile dell’ente che in questo caso ha una funzione coordinatrice.

[1] SIOPE – Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici. Una prima fase sperimentale dell’attuazione del SIOPE è stato già previsto dall’art. 1 comma 79 della L. 311/2004 (Legge finanziaria per l’anno 2005)

[2] Il SIOPE coinvolge non solo gli EE.LL. ma anche Regioni e Università

[3] L’art 104 del Trattato istitutivo della CE afferma ai primi due commi che “1. Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi.
La Commissione sorveglia l'evoluzione della situazione di bilancio e dell'entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base dei due criteri seguenti:
a) se il rapporto tra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che
- il rapporto non sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina al valore di riferimento;
- oppure, in alternativa, il superamento del valore di riferimento sia solo eccezionale e temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento;
b) se il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato”

[4] Per una più completa panoramica degli obiettivi del SIOPE si rimanda al sito www.siope.tesoro.it

[5] l’art 9 del D.lgs. 7-8-1997 n° 279 (come modificato dall'art. 47, L. 27 dicembre 1997, n. 449) così recita : “Al fine di sperimentare gli effetti del totale superamento del sistema di tesoreria unica il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentite la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, individua una o più regioni e gli enti locali nei quali, a partire dal 1° gennaio 1999 e per la durata di due anni, i trasferimenti statali e le entrate proprie affluiscono direttamente ai tesorieri degli enti. Per tali enti i trasferimenti e quanto altro proveniente dal bilancio dello Stato sono erogati direttamente ai tesorieri ad avvenuto esaurimento delle disponibilità esistenti nei conti di tesoreria unica e non si tiene conto della rateazione degli importi e delle date stabilite dalla normativa vigente per l'erogazione dei trasferimenti stessi.

Altro riferimento normativo importante è l’art. 29 comma 10 della legge 23 dicembre 1998 n° 448 che cosi recita A decorrere dal 1o luglio 1999 tutte le entrate dei dipartimenti e degli altri centri con autonomia finanziaria e contabile delle università non sono versate nella tesoreria statale, ma sono prioritariamente utilizzate per i pagamenti di tali enti. Le contabilità speciali ad essi intestate sono progressivamente chiuse al momento dell'esaurimento delle disponibilità esistenti al 30 giugno 1999. A rafforzare questo ultimo riferimento è intervenuta la circolare 8 ottobre 1999 n° 44. Curioso è il fatto che nonostante l’art. 29 comma 10 della legge 23 dicembre 1998 n° 448 riguardi i dipartimenti e gli altri centri con autonomia finanziaria e contabile delle università, la circolare interpretativa successiva si rivolge anche agli enti pubblici territoriali e non. Ciò è chiaro sintomo di un processo di superamento del sistema di tesoreria unica cominciato ma mai portato a termine.

Altro documento sulla materia è rintracciabile sul sito della Camera dei Deputati con la “Relazione sulla sperimentazione finalizzata Al superamento del sistema di Tesoreria unica” rintracciabile su http://wai.camera.it/_dati/leg14/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/027/007/00000000.pdf

[6] In G.U. 29 ottobre 1984 n° 298.

[7] Con l’istituzione dell’IRPEF viene conglobata anche l’imposta di famiglia che aveva carattere locale

[8] Tale tax design basata sulla personalità dell’imposta subirà delle “alterazioni che continueranno a permeare la struttura dell’imposta tanto da preannunciarne la trasformazione, nel corso del tempo, da imposta generale a imposta speciale”.

Si realizza il cosiddetto accentramento impositivo ovvero quando il prelievo fiscaleviene operato con tributi accertati e riscossi presentemente dallo Stato. A tal fine furono quasi totalmente soppresse l’imposta di famiglia, “dazi comunali” ecc e instaurate l’irpef, l’irpeg, l’ilor e l’iva.

LUIGI PUDDU. Tratto da “Scritti in onore di Carlo Masini, EGEA, Milano, 1993

S. BOTARELLI “Tra riforme mancate e riforme attuate: da Vanoni alla riforma degli anni 70” pag. 35 QUADERNI – UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI SIENA – Dipartimento di economia politica

[9] E’ necessario tuttavia, effettuare una precisazione in merito. La legge 720/84 che istituisce il sistema di tesoreria unica, fa una distinzione fra un sistema di tesoreria cosiddetto “misto” ed uno “puro”. Nel sistema “misto” (enti elencati nella tabella A) gli enti che vi rientrano hanno l’obbligo del deposito nel conto aperto presso le sezioni provinciali della Banca d’Italia parte infruttifera per le sole somme provenienti da trasferimenti statali e per le somme provenienti da mutui per i quali esiste una contribuzione ministeriali nel ripiano del debito contratto mentre nel sistema “puro” gli enti rientranti nella tabella B) depositano parte delle loro somme presso la Tesoreria dello Stato.

[10] Con l’art. 66 della legge finanziaria 23/12/2000 n° 388 le Regioni, alle quali originariamente veniva applicata la disciplina di cui all’art. 35 della Legge 30.3.1981 n° 119, si va ad applicare la disciplina di cui all’art. 7 del d.lgs. 279/1997. In particolare con le istruzione narrate dalla circolare n° 8 del 13 febbraio 2001 del Ministero del tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica vengono dettate le modalità operative di passaggio delle Regioni dal sistema di tesoreria “pura” a quella “mista”

[11] Il tasso di interesse remunerativo viene definito periodicamente con DM del Ministero dell’Economia. Attualmente il tasso di interesse sulla parte fruttifera dei conti correnti aperti dal tesoriere presso la tesoreria provinciale dello Stato è fissato al 1,75% lordo ( decreto 18 luglio 2003 del MEF)

[12] Il sistema prevede che il tesoriere dell’ente utilizzi per i propri pagamenti le entrate della giornata e successivamente, qualora queste ultime si rivelassero insufficienti, le somme giacenti nelle contabilità fruttifere (prioritariamente) e infruttifere

[13] La legge che costituisce il sistema di tesoreria unica (legge 29 ottobre 1984 n° 720) indicava fra i soggetti destinatari tutti i comuni con pop. superiore ai 5.000 ab. e le Province. Successivamente con l’art. 47 c.1 della legge 27 dicembre 1997 n° 449 si dispone che “i pagamenti a carico del bilancio dello Stato vengono effettuati al raggiungimento dei limiti di giacenza………; per gli enti locali, la disposizione si applica alla province con pop. superiore a quattrocentomila abitanti e ai comuni con popolazione superiore ai sessantamila abitanti. Con l’art. 66, comma 1, della Legge 23 dicembre 2000, n° 388 si è esteso il sistema dei pagamenti a carico dello Stato anche ai Comuni con popolazione compresa fra i 50.000 e i 60.000 ab.

[14] A tal fine utile è la visione della “Nota metodologica relativa ai trasferimenti erariali ed altre assegnazioni a favore di province e comuni per l'anno 2006” scaricabile sul sito http://finanzalocale.interno.it/. In particolare il paragrafo 3 dove si conferma la progressiva riduzione dei trasferimenti in attuazione dell'art. 24, comma 9, legge n. 448 del 2001);

[15] Quando parliamo di trasferimenti erariali si considerano in questa sede quelli rilevanti ai fini del sistema di tesoreria unica ovvero quelli soggetti ai limiti di giacenza calcolati a valere sulle unità previsionali di base n. 2.1.2.6 e n. 2.2.3.5 con specifico riferimento ai capitoli numero : 1316 (fondo ordinario), 1317 (fondo perequativo), 1318 (fondo consolidato) e 7232 (fondo sviluppo investimenti).

A tale fine l’ultimo riferimento normativo che determina i limiti di giacenza è il decreto del Ministero dell’ Economia e delle Finanze N. 0003803 - dipartimento della ragioneria generale dello stato del 15 marzo 2005.

Da evidenziare che il sistema dei trasferimenti erariali è disciplinato tuttora dal capo II del decreto legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992 ed il d.m. 21/02/2002 ne definisce le modalità temporali di erogazione.

[16] Per le Province gli artt. 56 e 60 del D.lgs 15 dicembre 1997, n° 446 che ha attribuito alle stesse il gettito dell’imposta delle assicurazioni e l’istituzione dell’imposta provinciale di trascrizione e l’attribuzione della compartecipazione irpef di cui all’art. 31, comma 8, della legge 27 dicembre 2002, n° 289.

Per i Comuni l’attribuzione della compartecipazione irpef di cui all’art. 31, comma 8, della legge 27 dicembre 2002, n° 289.

[17] È altresì vero che i vincoli dettati dal patto di stabilità interno nei confronti degli ee.ll. dovrebbe obbligarli o quantomeno rendere opportuna l’attuazione di una politica attiva in tale campo.


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