n. 3/2007 - © copyright

STEFANO CARPITA*

Prestito di scopo ed imposta di scopo

Premessa.

Con i commi che vanno da 145 al 151 della legge finanziaria per l’anno 2007 [1] viene data facoltà ai comuni di istituire un imposta di scopo per il finanziamento di opere pubbliche il cui gettito complessivo non può essere superiore al 30 per cento dell’ammontare della spesa dell’opera pubblica da realizzare [2].

Dalla eventuale scelta dei Comuni di istituire tale imposta nascono alcune considerazioni:

con l’avvento di tale imposta ancora una volta non si da una risposta definitiva al problema del federalismo fiscale[3] gettando, come se non ce ne fosse bisogno, ancora più confusione sulla problematica relativa alla ripartizione delle competenze in materia tributaria che doveva essere uno dei capisaldi della riforma del titolo V della Costituzione, infatti dalla riforma del titolo V della Costituzione si manifestano due sistemi tributari distinti e autonomi. Il primo che è quello previsto dall’art. 117 comma 2 lett. e) di competenza dello Stato ed il secondo previsto dall’art. 117 comma 4 di potestà regionale nel quale rientra l’ambito di potestà di Comuni e Province.

Tuttavia, la risoluzione 5/pdf del 2 aprile 2002 dell’Agenzia delle Entrate [4] da ancora allo Stato una competenza esclusiva in tale campo in quanto “Un'autonoma potestà di istituzione di nuovi tributi da parte degli enti locali sarebbe stata, infatti, ipotizzabile solo qualora la legge costituzionale n. 3 del 2001 avesse abrogato l'articolo 23 della Costituzione”.

 Il legislatore non ha dato sfoggio di grande fantasia visto e considerato cha già nel vecchio Testo unico della finanza locale agli artt. 236 e successivi del R.D. 14/09/1931 n. 1175 veniva previsto il cosiddetto “contributo di miglioria specifica” [5], con il quale si stabiliva che i proprietari dei terreni dovevano sostenere il costo dell’opera che andava a realizzarsi sui terreni di loro proprietà.

Oltretutto il concetto di tributo di scopo è già presente. Nell’ordinamento attuale, infatti, si trovano già alcuni esempi: si pensi alla tassa regionale per il diritto allo studio, al tributo regionale sul conferimento in discarica oppure all’imposta, sempre regionale, sulle emissioni sonore degli aeromobili. Queste si possono certamente caratterizzare come forme di tassazione di scopo, una volta che il loro gettito sia rivolto a finanziare specifici programmi di manutenzione del territorio e degli insediamenti urbani, progetti infrastrutturali e sociali o interventi di miglioramento, anche qualitativo, dei servizi pubblici offerti [6].

Problematiche.

Tuttavia, oltre alle problematiche di natura giuridica brevemente sopraccitate, ne esistono altre di natura strettamente pratica, considerato altresì che la possibilità di ottenere strumenti di finanziamento ad hoc alternativi alla tassa di scopo già esistono e per giunta sono di nuova istituzione.

Il prestito di scopo definito dalla Cassa DD.PP. sia nella versione ordinaria che nella versione flessibile [7] ha, fra gli altri, l’obiettivo di rendere maggiormente accessibile il finanziamento per quegli enti locali che hanno in progetto opere infrastrutturali dimensionalmente rilevanti.

Queste tipologie di prestito hanno come unica matrice il D.M. 6/10/2004 che nel determinare l’indirizzo dell’attività di “gestione separata” della Cassa dd.pp. identifica all’art.11 il prestito di scopo come uno dei suoi componenti. L’ente locale che si trova nelle condizioni di dovere finanziare un’opera per la quale si necessitano si risorse elevate non disponibili tramite l’auto finanziamento si potrebbe trovare nelle condizioni di dover fare una scelta fra il ricorso all’indebitamento o al prestito di scopo seppur con i limiti quantitativi previsti dal comma 150 della legge finanziaria per l’anno 2007.

Le conseguenze che derivano dalla scelta dell’uno e dell’altro strumento vanno al di la delle semplici considerazioni di ordine finanziario

La scelta del prestito flessibile per l’ente locale che vuole finanziare la realizzazione di un determinata opera pubblica è, alla stregua del mutuo uno strumento di finanziamento a lungo a termine, con delle peculiarità:

·  Possibilità di allungare la durata dell’ammortamento fino a 30 anni (comprensivo di una durata massima del periodo di preammortamento fino a 5 anni)

· La redazione di un Piano Unico di ammortamento alla stipula del contratto che sulla base della durata del prestito identifica la quota di capitale da rimborsare semestralmente

·  Determinare durante il periodo di preammortamento delle scelte in merito alle erogazioni ed al regime di interessi applicabile (in caso di tasso variabile esso viene determinato settimanalmente)

·  Gli oneri vengono calcolati sulla somma effettivamente erogata

· Possibilità di passare dal tasso variabile al tasso fisso entro il 30/11 dell’anno precedente alla scadenza del periodo di preammortamento.

·  Possibilità di rinunciare al finanziamento senza penali

Uno dei principali vantaggi nell’adozione di questo tipo di finanziamento è la possibilità di pagare gli oneri sull’effettiva erogazione a prescindere dal valore nominale richiesto e soprattutto di avere uno strumento flessibile alla reali esigenze dell’ente in particolar modo sulla possibilità di decidere di avere o meno a disposizione la somma eventualmente risultante dalla differenza da ciò che è stato effettivamente richiesto (valore nominale) e ciò che è stato effettivamente erogato e soprattutto la possibilità di rinunciare a al finanziamento a costo zero (a determinate condizioni).

L’adozione della tassa di scopo tramite aumento dell’aliquota ICI consente chiaramente un risparmio sulla somma da richiedere sotto forma di finanziamento ma è altrettanto vero che l’istituzione di tale strumento e soprattutto la sua attuazione potrebbe creare delle problematiche gestionali che l’ente locale deve tenere debitamente conto. Ovverosia, se l’imposta di scopo si basa su un aumento dell’aliquota ICI allora bisognerebbe verificare se la somma che so prevede di incassare con l’incremento dell’aliquota stabilito per il finanziamento di una determinata opera pubblica sarà effettivamente quello introitato visto e considerato che le discrasie fra accertato e riscosso in campo tributario e soprattutto in campo ICI possono essere di notevole entità. Quindi, prima di attuare tale strumento sarebbe necessario verificare se ne esistono dei presupposti gestionali e contabili.

Considerazioni.

Da un primo sommario esame risulta chiaro che la convenienza finanziaria ad adottare uno strumento di finanziamento misto dato dall’utilizzo combinato del prestito di scopo e della tassa di scopo esiste, visto e considerato che viene ad aumentare, con l’incremento delle somme che si prevede di riscuotere sul titolo 1 dell’entrata, anche il margine di autofinanziamento degli investimenti.

Tuttavia, devono essere altre le considerazioni che devono portare alla scelta di una o dell’altra soluzione per il finanziamento di un opera pubblica. Di seguito cerco di elencarle brevemente:

1. la problematica relative alla modalità di applicazione: se da un lato è possibile prevedere un aumento fino allo 0,5 per mille dell’aliquota ICI, è anche vero che nel regolamento di istituzione ed attuazione della tassa di scopo dovrà essere definito tra l’altro su quale aliquota andrà applicato tale aumento. Il problema non è di poco conto in quanto se da un lato la maggior parte degli introiti da parte dei comuni in questo ambito arrivano dalle abitazioni destinate ad uso principale è anche vero che un aumento dell’aliquota ICI circoscritta a tale ambito non darebbe un grande segnale sia di equità sociale e tantomeno di fattiva lotta all’evasione.

Oltretutto viene prevista la possibilità di un rimborso in caso di non inizio dell’opera. Questo rimborso tuttavia non è automatico e deve essere richiesto dal contribuente. Nulla si dice tra l’altro sulla possibilità non infrequente che l’opera venga iniziata e mai completata, fra l’altro non si capisce se il termine quinquennale entro cui chiedere abbia natura prescrittiva o decadenziale. Con buona pace dello Statuto del contribuente, sembra che il legislatore oltre a non considerare le problematiche gestionali interne che l’ente locale deve affrontare nell’applicazione di tale tributo egli non tiene conto della subalternità del ruolo del cittadini rispetto alla P.A. in quanto un sacrosanto diritto al rimborso di ciò che viene pagato in caso di non completamento dell’opera non viene garantito.

2. Vantaggio finanziario legato alla capacità di riscossione: è vero che il vantaggio finanziario che si ha nell’adottare la tassa di scopo per cofinanziarie la realizzazione di opere pubbliche è oggettivo e quantificabile come sopra riportato ma è altrettanto vero che bisogna scindere quello che è il vantaggio finanziario preventivato con quello realizzato. Se si decide di andare ad applicare la tassa di scopo bisogna preventivare altresì quelle che sono le possibilità di riscossione specialmente se si decide di applicare l’addizionale ICI alle aliquote diverse da quelle che di solito si prevedono per le abitazioni ad uso principale [8].

3.  La miopia del legislatore: il legislatore nell’istituire la tassa di scopo non ha tenuto debitamente conto degli strumenti già esistenti come appunto il prestito flessibile di scopo che seppur di diversa natura ha lo stesso obiettivo; Oltretutto sembra che si vuole in qualche modo compensare il taglio dei trasferimenti erariali con misure “una tantum” (vedi sotto) che non si coniugano con la necessità da parte dell’ente locale di effettuare programmazione di lungo periodo.

4. Strumento “una tantum”: La tassa di scopo, come altresì dice la stessa parola non ha per sua natura la caratteristica di garantire un intervento strutturale e duraturo sulla carenza di risorse per il finanziamento di opere infrastrutturali. Mentre per l’ente locale l’investimento che deve effettuare sul proprio territorio è una necessità che si presenta periodicamente e sempre più frequentemente è impensabile individuare nella tassa di scopo lo strumento in grado di ovviare alle necessità finanziare dell’ente tutte le volte che ne ha bisogno. Il carattere di eccezionalità della tassa di scopo è intrinseco nella sua natura e pertanto è da adottare con parsimonia.

Non sarà l’imposta di scopo a risolvere i problemi finanziari dell’ente locale che vuol investire sul proprio territorio e questo è pacifico, ma è altresì indubbio che ancora una volta dobbiamo confrontarci con strumenti tampone che non affrontano il problema per quel che è, ovverosia garantire agli enti locali certezza delle risorse sulle quali fare affidamento, solo così sarà possibile effettuare una valida programmazione degli investimenti. Il federalismo fiscale va proprio verso una direzione opposta a quella delle misure tampone ovverosia mettere sulla stessa lunghezza d’onda risorse disponibili la programmazione e l’esecuzione di infrastrutture, solo così è possibile avere patti chiari con i cittadini.

Oltretutto esiste un altro rischio latente , quello di trovare nella tassa di scopo la “scorciatoia istituzionale” per scovare le risorse necessarie per effettuare investimenti risorse, che si potrebbero trovare con una gestione attiva del debito (primo fra tutti la rinegoziazione dei mutui esistenti) della liquidità e la valorizzazione del patrimonio immobiliare degli enti. Queste ultime sono strade di più difficile percorribilità ma che non vanno a creare pericoli di degenerazione del rapporto fiduciario fra ente e cittadino manifestatosi in sede elettorale.