n. 1/2007 - © copyright

LUCA BUSICO

Procedure selettive interne nelle pubbliche
amministrazioni e riparto di giurisdizione

L’individuazione del giudice munito di giurisdizione nelle controversie in materia di procedure selettive interne espletate dalle amministrazioni pubbliche è senza dubbio una delle questioni più dibattute e tormentate in materia di pubblico impiego contrattualizzato [1].

Come è noto, con la sentenza n. 15403 del 15 ottobre 2003 [2] le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, ribaltando completamente il proprio consolidato orientamento [3], hanno affermato che le controversie concernenti le procedure concorsuali interne rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Il problema dell’individuazione del giudice competente a conoscere di tali controversie trova la propria origine nell’art. 63 del D.Lgs. n. 165 del 2001 (in precedenza art. 68 del D.lgs. n. 29 del 1993, come modificato dall’art. 29, comma 1 del D.lgs. n. 80 del 1998), che fissa al primo comma i criteri di riparto della giurisdizione in materia di pubblico impiego, prevedendo in linea generale la devoluzione al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, di tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle concernenti l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e le indennità di fine rapporto. Il quarto comma della suddetta disposizione ha mantenuto alla giurisdizione del giudice amministrativo soltanto le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

L’indirizzo consolidato sino all’ottobre 2003 favorevole alla giurisdizione del giudice ordinario riteneva, sulla base di un’interpretazione letterale dell’art. 68 del D.lgs. n. 29 del 1993 (ora art. 63 del D.lgs. n. 165 del 2001), che le procedure concorsuali interne non attengono all’assunzione, ma al diverso momento dinamico di svolgimento del rapporto di lavoro pubblico, la cui fase di instaurazione mediante l’assunzione risulta già esaurita.

Tale indirizzo risultava, però, in contrasto con la giurisprudenza della Corte Costituzionale [4], che non è mai stata investita direttamente della questione relativa alla giurisdizione per i concorsi interni, ma ha dovuto in diverse occasioni occuparsi della legittimità costituzionale di disposizioni di legge che prevedevano una riserva integrale o quasi dei posti disponibili in una data qualifica e messi a concorso per il personale interno di determinate amministrazioni pubbliche.

In tali occasioni la Consulta ha sottolineato che la disposizione dell’art. 97, comma 3 Cost., secondo cui “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”, deve essere interpretata nel senso che sia riferita tanto al primo accesso quanto al passaggio alla qualifica funzionale superiore e che anche quest’ultimo, poiché comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate, costituisce una forma di reclutamento da equiparare al primo accesso all’impiego.

Con la sentenza n. 15403 del 2003 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con “senso di lealtà e cooperazione interistituzionale” [5] hanno preso atto della contrapposizione del proprio precedente orientamento con quello della Corte Costituzionale [6], riconoscendo la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie concernenti le procedure concorsuali interne.

A poco più di un mese dal deposito della sentenza n. 15403 le Sezioni Unite, con l’ordinanza del 10 dicembre 2003 n. 18886 [7], sono ritornate sulla questione, precisando che restano attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative a procedure comportanti “semplice passaggio di livello, senza variazione di area o di categoria ossia senza novazione oggettiva del rapporto di lavoro”.

In altre successive pronunce la Suprema Corte di Cassazione ha delineato il seguente quadro ricostruttivo del riparto di giurisdizione in materia di controversie relative alle procedure concorsuali bandite dalle amministrazioni pubbliche[8]:

a) giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie relative a concorsi per soli esterni;

b) identica giurisdizione su controversie relative a concorsi misti, come già sostenuto dalla Corte Costituzionale nell’ordinanza n. 2 del 4 gennaio 2001 [9];

c) ancora giurisdizione amministrativa per i concorsi per soli interni che comportino passaggio da un’area ad un’altra, spettando, poi, al giudizio di merito la verifica di legittimità delle norme che escludono l’apertura all’esterno;

d) residuale giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie attinenti a concorsi per soli interni, che comportino passaggio da una qualifica ad altra, ma nell’ambito della medesima area.

Secondo la Suprema Corte, pertanto, le controversie relative alle progressioni verticali sono conosciute dal giudice amministrativo, quelle relative alle progressioni orizzontali, invece, dal giudice ordinario.

Tale soluzione, accolta anche dai giudici amministrativi [10], non si è, però, rivelata satisfattiva di tutti i problemi emersi nei contenziosi in materia di progressioni.

In un interessante pronuncia emessa alla fine dell’anno 2004 ed avente ad oggetto una procedura bandita dal Ministero della Giustizia riservata al personale appartenente all’area C per l’accesso alla posizione economica C3 (quindi all’interno della medesima area funzionale), il TAR Lazio, per poter affermare la propria giurisdizione nel rispetto del dettato della Cassazione, evidenzia che il passaggio dalle posizioni C1 e C2 alla posizione C3 comporta un mutamento di “figura professionale” e, pertanto, non può essere considerato come semplice progressione orizzontale, ma come progressione verticale [11].

Alcune pronunce del giudice ordinario hanno, dal canto loro, dichiarato il difetto di giurisdizione sulla base di un percorso ermeneutico analogo alla pronuncia del TAR laziale, vale a dire che le procedure comportanti passaggi nell’ambito della medesima area sono conosciute dal giudice amministrativo ove si tratti di profili professionali diversi da quelli di appartenenza con acquisizione di posizioni di maggior contenuto e spessore professionale[12].

Ma la casistica che la realtà contingente può offrire è davvero svariata, come dimostra l’ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 9168 del 20 aprile 2006 [13]. Le Sezioni Unite sono state chiamate ad individuare il giudice munito di giurisdizione con riferimento ad un concorso bandito da un ente locale piemontese per la nomina ad ufficiali di polizia municipale (cat. D1) riservato a sottoufficiali di categoria D ed vigili urbani di categoria C con nove anni di anzianità. Si tratta, quindi, di una procedura comportante per taluni candidati la progressione da una categoria all’altra, per altri la permanenza nella medesima categoria. La Suprema Corte ha affermato che i “concorsi interni misti”, che riguardano sia la progressione nell’ambito della stessa area, che tra aree diverse, ricadono nella giurisdizione del giudice amministrativo in ragione di un generale principio di economia processuale che porta ad escludere che della medesima procedura concorsuale possano conoscere contemporaneamente il giudice ordinario e il giudice amministrativo.

Consegue che allo schema elaborato dalla Corte di Cassazione dovrebbero aggiungersi due ulteriori ipotesi:

e) giurisdizione del giudice amministrativo per i concorsi interni misti, che comportano sia la progressione nell’ambito della stessa area, che tra aree diverse;

f) giurisdizione del giudice amministrativo per i passaggi all’interno della medesima area comportanti acquisizione di posizioni di maggior contenuto e spessore professionale

La giurisdizione del giudice ordinario rimarrebbe, pertanto, solo per i passaggi all’interno della medesima area non comportanti acquisizione di posizioni di maggior contenuto e spessore professionale.

La devoluzione al giudice amministrativo anche di quest’ultime (e quindi dell’intera materia relativa alle procedure per la progressione in carriera del personale dipendente delle amministrazioni) potrebbe risolvere tanti problemi interpretativi [14]. Non è, a tal proposito, mancata qualche isolata pronuncia che ha ritenuto che anche le progressioni orizzontali debbano essere conosciute dal giudice amministrativo [15].