Le leve dell’autonomia finanziaria ed economica delle Autonomie territoriali (un’analisi dell’art. 119 della Costituzione secondo la formulazione prodotta dalla l. cost. n. 3/2001)

L’assetto delle Autonomie territoriali derivante dalla legge costituzionale n. 3/2001 ha il suo fulcro nell’autonomia finanziaria riconosciuta a Regioni ed Enti Locali.

Il quadro rappresentativo di tale profilo si rinviene nell’art. 5 della stessa legge, modificativo dell’art. 119 della Costituzione, con definizione di una completa riconfigurazione degli strumenti e delle leve economiche finalizzabili allo sviluppo locale.

Il riconoscimento dell’autonomia finanziaria si ha sia sul versante dell’entrata sia su quello della spesa, con revisione sostanziale delle logiche di fondo sulle quali la stessa si fonda.

L’impostazione dell’autonomia desumibile dal nuovo dettato costituzionale viene ad essere focalizzata non su un sistema "misto" (come quello attuale, nel quale, soprattutto per i Comuni, i trasferimenti erariali costituiscono dato di risorsa di straordinaria importanza), bensì su linee di impostazione dalle quali emergono ruoli completamente differenti di Enti Locali e Regioni, dato che questi soggetti istituzionali sono ora chiamati a "produrre" integralmente le risorse gestibili per alimentare la propria attività e la realizzazione dei compiti fondamentali attribuiti.

Il comma 2 dell’innovato art. 119 concettualizza questo differente approccio stabilendo che Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni hanno "risorse autonome", ma anche evidenziando i percorsi che gli stessi devono seguire per ottenerle:

a) definendo ed applicando tributi ed entrate (di varia natura) propri, secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica;

b) disponendo di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio.

Risulta di tutta evidenza il nuovo ruolo di "decision makers" delle Autonomie territoriali nella delicatissima materia dell’imposizione tributaria, a fronte di una posizione che implica la strutturazione di politiche fiscali organiche.

Le risorse individuate come elemento caratteristico del dettato normativo dell’innovato art. 119 della Costituzione si prefigurano quindi come le leve economiche attraverso le quali si viene a tradurre, sotto il profilo dell’effettività, l’autonomia finanziaria.

L’equilibrio tra i sistemi correlati ai differenti livelli istituzionali ha piena garanzia nella determinazione (ex lege) di un fondo perequativo, con composizione senza vincoli di destinazione, da utilizzare per salvaguardare gli assetti-chiave dei territori con minore capacità fiscale per abitante.

La finalizzazione delle risorse delle Regioni e degli Enti Locali è determinata (al quarto comma dell’art. 119) nel finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite a tali livelli di governo.

Tale elemento reimposta le logiche di responsabilità entro le quali devono operare le Autonomie Locali, a fronte dell’indubbia rilevanza che assumono per le stesse le entrate proprie, sia in termini dimensionali, sia sotto il profilo della qualificazione delle componenti economiche.

La gestione delle risorse proprie viene ad essere delineata nel dettato costituzionale come meccanismo perfettibile e comunque integrabile da interventi dello Stato finalizzati a:

a) promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale;

b) rimuovere gli squilibri economici e sociali;

c) favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona;

d) provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni attribuite alle Autonomie Territoriali.

Tali interventi si possono tradurre in assegnazioni di risorse aggiuntive o nell’effettuazione di iniziative speciali "orientate" sugli Enti Locali o sulle Regioni necessitanti del particolare supporto.

L’autonomia economico-finanziaria è associata per ciascuno di questi soggetti istituzionali alla disponibilità di un patrimonio, attribuito secondo principi generali definiti dalla legge statale.

Alle Autonomie Territoriali è data possibilità di sviluppare l’intero quadro di elementi in propria disponibilità anche facendo ricorso all’indebitamento, ma con determinazione di due vincoli piuttosto rilevanti (sempre ispirati alla logica della responsabilità accentuata):

a) l’indebitamento può aversi solo per finanziare spese di investiment9o (quindi con strumenti sufficientemente codificati, come i mutui);

b) è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti da Enti Locali e Regioni.

La prospettiva si ha in un vero e proprio "mutamento" dei percorsi gestionali del complesso delle risorse: la decisione dell’Ente Locale viene ad essere ora configurata come risultato di elaborazioni strategiche, determinante orientamenti "pesanti" in ordine ai flussi di spesa ed alla destinazione delle entrate, anche su base pluriennale.