n. 10/2005 - © copyright

GIACOMO AREZZO DI TRIFILETTI*

Energia eolica e tutela del paesaggio: la ricerca
di un corretto esercizio del potere amministrativo

         Una recente sentenza del TAR Sicilia - Palermo (Sez. I, 28 settembre 2005*, pubblicata nel n. 10/2005 di questa Rivista) ha affrontato in modo innovativo quanto ineccepibile il problema dei rapporti fra il diritto alla tutela del paesaggio, da un lato, e quello alla salute ed all’esercizio dell’attività imprenditoriale, dall’altro.

         In particolare, il giudice amministrativo ha annullato il provvedimento adottato dalla Soprintendenza per i beni archeologici, architettonici e per il paesaggio di Caltanissetta con il quale, a sua volta, era stato denegato il rilascio di un’autorizzazione per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia eolica – sotteso alla produzione di energia elettrica – in zona sottoposta parzialmente a vincolo paesaggistico, sulla scorta della motivazione di una generica asserita incompatibilità dell’intervento con le esigenze di salvaguardia dell’area vincolata.

         In effetti, la citata Soprintendenza, nell’espressione del giudizio di compatibilità previsto dall’articolo 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, aveva manifestato una unilaterale chiusura nei confronti non solo di quell’impianto eolico proposto, ma di qualsivoglia possibilità di intervento di installazione di impianti eolici, assumendo apoditticamente la tutela del paesaggio quale unica forma ipotizzabile di tutela del territorio.

         In realtà, il problema della tutela del territorio merita di essere affrontato in modo sistematico e più approfondito rispetto alla unilaterale visione offerta dalla Soprintendenza di Caltanissetta, approfondendo i principi sottesi al corretto esercizio del potere amministrativo nel quadro costituzionale vigente.

         È indubbio, a tal fine, che il punto di partenza del ragionamento giuridico si rinviene nella legge 1 giugno 2002, n. 120 con la quale il Parlamento italiano ha ratificato il protocollo di Kyoto, dando allo stesso esecuzione nell’ambito della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici dell’11 dicembre 1997.

         Ai sensi dell’articolo 2 della predetta legge il Ministero dell’Ambiente, di concerto con gli altri Ministeri interessati (fra cui il Ministero per i Beni e le Attività Culturali) ha il compito, fra gli altri, di accelerare le iniziative di ricerca e sperimentazione per la realizzazione di impianti eolici e fotovoltaici per la produzione di energia e di impianti per la produzione di energia dal combustibile derivata dai rifiuti solidi urbani e dal biogas.

         È ampiamente noto che il problema dello sfruttamento dell’energia eolica a fini produttivi ha coinvolto - e continua a farlo -  gli addetti ai lavori in un vivace dibattito.

         Le argomentazioni a sfavore muovono dalle seguenti considerazioni (fonte: Eolico: paesaggio e ambiente a cura di Gianni Silvestrini e Mario Gamberane, Franco Muzzio ed.):

1)       la diffusione degli impianti eolici è pericolosa per la preservazione del patrimonio paesaggistico e florofaunistico del territorio italiano;

2)       il meccanismo di incentivazione delle tecniche di sfruttamento delle fonti rinnovabili è profondamente sbilanciato a favore dell’eolico e tale squilibrio toglie spazio alle altre soluzioni tecniche;

3)       le eliche generatrici interferiscono pesantemente con le rotte degli uccelli migratori, con il microclima locale e con l’habitat florofaunistico dei territori immediatamente sottostanti e adiacenti;

4)       l’Italia può e deve imboccare una strada diversa: rifiutare l’eolico e puntare decisamente sul solare; tale scelta consente ugualmente di raggiungere gli obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni e di diversificazione dell’approvvigionamento energetico.

Le argomentazioni a favore, viceversa, ritengono che solo attraverso l’energia eolica potranno, in tempi brevi, essere prodotte le quantità di energia e di potenza in grado di rispondere agli obiettivi di diffusione delle fonti rinnovabili che l’Italia si è data col libro bianco del 1998 e rafforzati dalla direttiva CEE n. 77 del 2002 recepita con decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387. Il 25% della produzione da fonti rinnovabili al 2010 richiede impegno enorme che gli strumenti a disposizione oggi non sono in grado di garantire.

I fautori dell’eolico sono consapevoli del fatto che per una sua diffusione su larga scala è doveroso affrontare il problema dell’impatto ambientale e paesaggistico che le centrali presentano una volta inserite nell’ambiente.

L’obiettivo può essere perseguito attraverso la ricognizione (vale a dire un inventario di ciò che esiste nel paesaggio), la definizione dei valori (vale a dire l’indagine e la misura dei giudizi di valore e delle preferenze negli aspetti visivi del paesaggio) e, infine, la valutazione (vale a dire il calcolo della qualità visiva del paesaggio).

Esistono poi, a giudizio della corrente di pensiero favorevole all’eolico, specifiche tecniche di valutazione del paesaggio che sono descrittive (se hanno riguardo ai modelli ecologici applicabili in modo obiettivo da esperti specialisti) o quelle basate sulle preferenze del pubblico (se compiute attraverso indagini, questionari, ecc..)

È opportuno anche considerare che l’impatto visivo e paesaggistico è strettamente dipendente dalla zona di installazione dell’impianto così come il design dell’impianto risulta strategico per limitare l’impatto (indagini appropriate hanno dimostrato una maggiore predisposizione dell’osservatore nei confronti dell’impianto in moto).

Per questa ragione è essenziale che venga assicurato, da parte del mondo dell’imprenditoria, il massimo coinvolgimento dei paesaggisti, degli architetti e dei designers sulla scorta di quanto è già accaduto in occasione della progressiva affermazione dei pannelli solari, allorquando dalle iniziali alzate di scudi si è oggi favorevoli alla loro generalizzata installazione, del resto resa perfettamente armonica, nella realizzazione dei tetti.

Non bisogna infine dimenticare che la storia del paesaggio è ricca di trasformazioni degli scenari naturali dovute alla presenza dell’uomo, alla capacità (o, in taluni casi, incapacità) che egli ha dimostrato di saperli plasmare, correggere, di renderli tipica espressione del suo essere.

L’ambiente naturale costituisce, in definitiva, il sostrato in perenne simbiosi con le attività dell’economia, della storia e della società umana.

         Riassunto, seppur per grandi linee, il dibattito scientifico in atto sull’energia eolica, si può comprendere come il legislatore nazionale ha giustamente convenuto con altri Stati sulla necessità di ridurre le emissioni nocive con il ricorso all’utilizzo di energie alternative al petrolio, dando corpo al dettato dell’articolo 32 della Costituzione (“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”).

         Un ulteriore ed ultimo interesse tutelato dalla Costituzione, che il Tar Sicilia ha posto acutamente in risalto, è quello previsto dall’articolo 41 regolante il diritto alla iniziativa economica privata.

         Alla luce di quanto sopra esposto il problema è quello di stabilire, dal punto di vista giuridico, quali siano i corretti rapporti fra la tutela del diritto all’esercizio dell’attività imprenditoriale e, in particolare, quali siano i corretti binari dell’esercizio del potere dell’autorità amministrativa di volta in volta coinvolta.

         In modo limpido il Tar Sicilia, con la sentenza in commento e conformemente a giurisprudenza costante (Tar Campania – Napoli, Sez. IV, 7 maggio 2003, n. 5195; Tar Sicilia – Palermo, Sezione II, 4 febbraio 2005, n. 150; Consiglio di Stato, Sezione VI, 9 marzo 2005, n. 971), ha affermato, in primo luogo il principio per cui la tutela del paesaggio non è concetto giuridico costituzionale che possa essere assunto a base di un provvedimento in modo unilaterale, apodittico e non rispettoso dei compresenti diritti alla tutela della salute e dell’iniziativa imprenditoriale.

         In secondo luogo, il giudizio sulla compatibilità del richiesto impianto deve essere espresso dalla Soprintendenza di settore ai sensi dell’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 sulla scorta di accurata e motivata istruttoria in ordine alla rilevanza e consistenza dei beni paesaggistici da tutelare.

         Di conseguenza, e per concludere, nell’attuale sistema pluralistico il titolare del potere autorizzatorio non può prescindere da un’attenta comparazione degli interessi compresenti e antagonisti e, in particolare, secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale (sentenza 10 luglio 2002, n. 355) deve ricercare una soluzione di mediazione e di composizione della dialettica fra le esigenze dell’impresa e quelle relative a valori non economici, quale è quello della tutela del paesaggio.